Aktive Arbeitsmarktpolitik erhöht den Arbeitsmarkterfolg von Geflüchteten teilweise deutlich

Revidierte Fassung vom 17.3.2023. Die Ergebnisse dieser Publikation musten aufgrund eines Fehlers bei der Datenaufbereitung zwischenzeitlich einer Revision unterzogen werden. Die gegenüber der am 15.7.2021 erschienenen Erstversion geänderten Werte sind im Text und in den Abbildungen gekennzeichnet.

Trotz deutlicher Erfolge bei der Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten ist ein nicht unerheblicher Teil von ihnen noch arbeitslos. Eine Wirkungsanalyse des IAB zeigt: Besonders Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung bei einem Arbeitgeber sowie Förderungen der beruflichen Weiterbildung erhöhen den Arbeitsmarkterfolg von arbeitslosen Geflüchteten in der Grundsicherung deutlich.

Nach Angaben des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge wurden in den Jahren 2015 bis 2020 etwa 1,9 Millionen Asylanträge in Deutschland gestellt. Wie Yuliya Kosyakova und Koautorinnen im IAB-Kurzbericht 8/2021 darlegen, ist die Hälfte der zwischen 2013 und 2016 nach Deutschland Geflüchteten fünf Jahre nach ihrem Zuzug erwerbstätig. Allerdings weisen Forschungsergebnisse von Herbert Brücker, Yuliya Kosyakova und Eric Schuß im IAB-Kurzbericht 4/2020 darauf hin, dass diese Erwerbstätigkeit oft nicht den Qualifikationen der Geflüchteten entspricht. Zudem sind die Arbeitseinkommen, die sie erzielen, relativ gering.

Gleichzeitig sind viele Geflüchtete nach wie vor ohne Job und beziehen größtenteils Arbeitslosengeld II (ALG II). Aktuellen Zahlen der Statistik der Bundesagentur für Arbeit zufolge waren im Februar 2021 etwa 250.000 Geflüchtete arbeitslos (zur Interpretation der BA-Statistik siehe IAB-Forum vom 2.3.2020). Um Geflüchteten mit Aufenthaltserlaubnis den Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt zu erleichtern und ihren Lebensunterhalt zu sichern, stehen ihnen Leistungen der Grundsicherung nach Sozialgesetzbuch II inklusive Maßnahmen der Arbeitsförderung zur Verfügung.

Doch inwieweit haben Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zur Integration von Geflüchteten in den deutschen Arbeitsmarkt beigetragen? Dieser Frage geht eine Studie nach, deren Ergebnisse im Folgenden zusammengefasst werden. Die Analyse bezieht sich auf Geflüchtete mit Aufenthaltserlaubnis, die 2013 oder später nach Deutschland gekommen sind, zum 30. September 2016 arbeitslos waren und ALG II bezogen haben. Betrachtet werden Maßnahmeneintritte zwischen Oktober 2016 und März 2017. Die Analyse stützt sich auf administrative Personendaten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit und erlaubt eine Wirkungsanalyse zu den Arbeitsmarktergebnissen der Teilnehmenden bis Dezember 2018, also bis zu 21 Monate nach Eintritt in die Förderung (Details zu den verwendeten Daten und zur Methodik siehe Infokasten).

Welche Maßnahmen werden betrachtet?

Analysiert werden Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung, Förderungen zur beruflichen Weiterbildung, Arbeitsgelegenheiten (sogenannte Ein-Euro-Jobs) sowie das flüchtlingsspezifische Programm „Kompetenzfeststellung, frühzeitige Aktivierung und Spracherwerb“.

Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung (MAbE) sollen die Teilnehmenden an den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt heranführen, eventuelle Vermittlungshemmnisse feststellen, verringern oder beseitigen, eine versicherungspflichtige Beschäftigung vermitteln, an eine selbstständige Tätigkeit heranführen oder die Aufnahme einer Beschäftigung stabilisieren. Diese Maßnahmen erfolgen entweder bei einem Qualifizierungsträger (MAT) oder bei einem Arbeitgeber (MAG). Letztere ermöglicht den Teilnehmenden vor allem, ihre beruflichen Kenntnisse in einem Betrieb zu erproben, und erlaubt somit eine direkte Verbindung zu einem potenziellen Arbeitgeber.

MAT und MAG können auch miteinander kombiniert werden. Obwohl sich beide Maßnahmen gesetzlich an eine ähnliche Zielgruppe richten, dürften MAG-Teilnehmende über ein besseres Qualifikationsniveau verfügen, da Arbeitgeber an möglichst geeigneten Personen interessiert sind. Die Beschäftigungschancen von MAG-Teilnehmenden dürften daher auch ohne eine Förderung vergleichsweise hoch sein, wie in Studien für andere Zielgruppen bereits festgestellt wurde (lesen Sie hierzu zum Beispiel den IAB-Kurzbericht 26/2017).

Das Instrument „Kompetenzfeststellung, frühzeitige Aktivierung und Spracherwerb“ (KompAS) unterstützt insbesondere Geflüchtete mit geringen Deutschkenntnissen, indem es einen Integrationskurs mit einer Maßnahme zur beruflichen Eingliederung bei einem Qualifizierungsträger verbindet. Förderungen zur beruflichen Weiterbildung (FbW) setzen dagegen ein vergleichsweise gutes Sprachniveau voraus. Teilnehmende können nicht nur einen beruflichen Abschluss erlangen, sondern es können auch im Ausland erworbene berufliche Abschlüsse anerkannt werden. Hier ist daher von einem verhältnismäßig hohen Qualifikationsniveau der Teilnehmenden auszugehen. Im Gegensatz dazu richten sich Arbeitsgelegenheiten (AGH) an sehr arbeitsmarktferne Leistungsberechtigte.

Wie häufig werden diese Maßnahmen eingesetzt?

Abbildung 1 präsentiert die empirischen Wahrscheinlichkeiten für die arbeitslosen Geflüchteten im ALG-II-Bezug, zwischen Oktober 2016 und März 2017 in eine der evaluierten Maßnahmen einzutreten. Zum Vergleich werden äquivalente Zahlen für eine 10-Prozent-Stichprobe von anderen Arbeitslosen im ALG-II-Bezug dargestellt. Die Abbildung zeigt, dass Geflüchtete deutlich häufiger mit einer MAT gefördert wurden als Personen ohne Fluchthistorie. Ein wichtiger Grund dafür dürfte sein, dass MAT auch das Instrument KompAS und weitere flüchtlingsspezifische Maßnahmen enthält. Die anderen Maßnahmen wurden für Geflüchtete tendenziell seltener genutzt als für andere arbeitslose ALG-II-Beziehende. Ein Vergleich zwischen den Geschlechtern zeigt, dass geflüchtete Frauen insgesamt mit geringerer Wahrscheinlichkeit an einer der evaluierten Maßnahmen teilnahmen als geflüchtete Männer (weitere Informationen zu Geschlechtsunterschieden bei Humankapitalinvestitionen von Geflüchteten insgesamt finden Sie im IAB-Kurzbericht 8/2021).

Da die Geflüchteten insgesamt weit überwiegend Männer sind und Frauen seltener an Maßnahmen teilnehmen als Männer, konnten aufgrund der geringen Fallzahlen für Frauen in dieser Studie nur MAT für beide Geschlechter genauer analysiert werden. Für Männer wurden zusätzlich MAG, FbW, AGH und KompAS einbezogen.

Wirkung der Maßnahmen auf Beschäftigung und Einkommen von Geflüchteten

Um die Wirkung der Maßnahmen zu schätzen, wurden die Arbeitsmarktergebnisse der teilnehmenden Geflüchteten – also jene Personen in der Stichprobe, die zwischen Oktober 2016 und März 2017 in einer der evaluierten Maßnahmen eingetreten waren – mit den Arbeitsmarktergebnissen einer Gruppe von vergleichbaren Geflüchteten verglichen, die nicht an diesen Maßnahmen teilnahmen. Die Personen aus dieser Gruppe, die sogenannten statistischen Zwillinge, gleichen den Teilnehmenden bezüglich ihrer beobachteten Merkmale – also zum Beispiel hinsichtlich Alter, Geschlecht, Nationalität, Bildung und Arbeitsmarkthistorie bis zum Zeitpunkt des Maßnahmeneintritts. Damit lässt sich abzuschätzen, wie sich die Arbeitsmarktergebnisse der Teilnehmenden ohne Förderung weiterentwickelt hätten.

Abbildung 2 zeigt die Quoten in ungeförderter sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung (nachfolgend Beschäftigungsquoten) derjenigen Geflüchteten, die an den Maßnahmen teilgenommen haben, sowie ihrer statistischen Zwillinge 21 Monate nach Förderbeginn. Die Differenz der beiden Quoten ergibt den Schätzwert des Effekts der Maßnahmenteilnahme auf die Beschäftigungsquote.

Die Beschäftigungsquoten der statistischen Zwillinge verdeutlichen, dass Geflüchtete, die an einer MAG oder an einer FbW teilnahmen, auch ohne diese Förderung relativ hohe Beschäftigungschancen aufgewiesen hätten. Darüber hinaus zeigen sich erhebliche Geschlechterunterschiede bei den statistischen Zwillingen der MAT- Teilnehmenden: Frauen weisen eine um 16,5 Prozentpunkte geringere Beschäftigungsquote auf als Männer.

Deutlich positive Effekte auf den Arbeitsmarkterfolg bei MAG und FbW

Die Schätzungen lassen für alle Förderungen mit Ausnahme der AGH auf positive Beschäftigungswirkungen zum Ende des Beobachtungszeitraums hin schließen. Die größten Förderwirkungen auf die Beschäftigung haben MAG und FbW: MAG erhöhten die Beschäftigungsquoten der Teilnehmenden nach 21 Monaten um etwa 20 Prozentpunkte, bei den FbW waren es 13 Prozentpunkte. Diese deutlichen Wirkungen auf Beschäftigung spiegeln sich in den Effekten auf das monatliche Erwerbseinkommen aus abhängiger Beschäftigung wider: Nach 21 Monaten wiesen die MAG-Teilnehmenden im Mittel positive Effekte auf das Erwerbseinkommen in Höhe von rund 494 [alt: 350] Euro pro Monat auf, bei den FbW-Teilnehmenden lag dieser Effekt im Mittel bei rund 586 [alt: 500] Euro pro Monat (siehe Tabelle 1). Zudem verringerte sich nur bei diesen beiden Maßnahmen die ALG-II-Bezugsquote der Teilnehmenden (siehe IAB-Kurzbericht 7/2021).

Die Effekte von MAT und KompAS mit jeweils etwa 2 bis 3 Prozentpunkten sind dagegen erheblich kleiner, aber gemessen an den Beschäftigungsquoten der statistischen Zwillinge dennoch beachtlich. Dies gilt bei MAT besonders für Frauen: Die Teilnehmerinnen weisen sehr ähnliche Beschäftigungseffekte auf wie die Teilnehmer, allerdings sind die Beschäftigungsquoten der statistischen Zwillinge der weiblichen Teilnehmenden um ein Vielfaches kleiner.

Hinsichtlich der Effekte auf das Erwerbseinkommen gibt es 21 Monate nach Förderbeginn deutliche Unterschiede. Bei weiblichen Geflüchteten zeigte sich nach der Teilnahme an einer MAT ein signifikanter Effekt auf das monatliche Erwerbseinkommen von 25 Euro [alt: keine statistisch signifikante Änderung]. Männliche Geflüchtete, die an einer MAT teilnahmen, verzeichneten ein im Mittel um 40 [alt: 36] Euro höheres monatliches Erwerbseinkommen, nach der Teilnahme am KompAS-Programm waren es 54 [alt: 50] Euro mehr (siehe Tabelle).

Für AGH-Teilnehmer ergaben sich weder positive Effekte auf die Beschäftigungswahrscheinlichkeit noch auf das Erwerbseinkommen zum Ende des Analysezeitraums. Da eine AGH-Teilnahme besonders arbeitsmarktferne Personen an den Arbeitsmarkt heranführen und auf eine zukünftige reguläre Beschäftigung vorbereiten soll, ist zu erwarten, dass positive Beschäftigungswirkungen erst längerfristig und womöglich in Kombination mit weiteren Maßnahmen auftreten.

Im Vergleich zu anderen Studien deuten die Ergebnisse auf eine ähnliche Wirksamkeit der evaluierten Maßnahmen für Geflüchtete wie für arbeitslose Grundsicherungsbeziehende insgesamt hin (siehe IAB-Kurzbericht 7/2021).

Fazit

Die Wirkungsanalyse zeigt, dass die aktive Arbeitsmarktpolitik einen positiven Beitrag zur Arbeitsmarktintegration Geflüchteter in Deutschland geleistet hat. Besonders Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung bei einem Arbeitgeber und die Förderung der beruflichen Weiterbildung weisen deutliche Effekte auf Beschäftigung und Einkommen der Teilnehmenden auf.

Die Teilnahme an den relativ kurzen Maßnahmen bei einem Arbeitgeber könnte ein wichtiges Mittel sein, um Geflüchteten Chancen zu eröffnen, Arbeitgeber von sich zu überzeugen und in der Folge eine Beschäftigung aufzunehmen. Die Förderung der beruflichen Weiterbildungen hilft Geflüchteten, ihre Qualifikationen zu verbessern und ihre ausländischen Abschlüsse anerkennen zu lassen. Dies führt nicht nur zu substanziellen Beschäftigungseffekten, sondern auch zu deutlich höheren Einkommen.

Für Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung bei einem Qualifizierungsträger und für die flüchtlingsspezifische Maßnahme KompAS bleibt abzuwarten, ob längerfristig größere Beschäftigungs- und Einkommenseffekte nachzuweisen sind. Die Ergebnisse für Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung bei einem Träger deuten interessanterweise auf sehr ähnliche Beschäftigungseffekte bei den teilnehmenden Frauen und Männern hin, obwohl die Beschäftigungsquote der Frauen viel geringer ist. Deshalb sollten die Förderbemühungen für geflüchtete Frauen in Zukunft weiter verstärkt werden.

Ein Vergleich mit anderen Studien zu den Effekten aktiver Arbeitsmarktpolitik für breiter gefasste Zielgruppen im Bereich der Grundsicherung lässt darauf schließen, dass die hier betrachteten Maßnahmen für Geflüchtete ähnlich positiv wirken wie für arbeitslose Grundsicherungsbeziehende insgesamt.

Literatur

Brücker, Herbert; Kosyakova, Yuliya; Schuß, Eric (2020): Integration in Arbeitsmarkt und Bildungssystem macht weitere Fortschritte. IAB-Kurzbericht Nr. 4.

Brücker, Herbert; Kosyakova, Yuliya (2020): Was wissen wir über die Erwerbstätigkeit von Geflüchteten in Deutschland? Einige Antworten auf häufig gestellte Fragen. In: IAB-Forum, 02.03.2020.

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2020): Statistik – Aktuelle Zahlen, Ausgabe Dezember 2020.

Harrer, Tamara; Moczall, Andreas; Wolff, Joachim (2017): Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung: Höhere Beschäftigungseffekte für Langzeitarbeitslose. IAB-Kurzbericht Nr. 26.

Kasrin, Zein; Stockinger, Bastian; Tübbicke, Stefan (2021): Aktive Arbeitsmarktpolitik für arbeitslose Geflüchtete im SGB II: Der Großteil der Maßnahmen erhöht den Arbeitsmarkterfolg. IAB-Kurzbericht Nr. 7.

Kosyakova, Yuliya; Gundacker, Lidwina; Salikutluk, Zerrin; Trübswetter, Parvati (2021): Arbeitsmarktintegration in Deutschland: Geflüchtete Frauen müssen viele Hindernisse überwinden. IAB-Kurzbericht Nr. 8.

Statistik der Bundesagentur für Arbeit (2021): Personen im Kontext von Fluchtmigration. Berichtsmonat: Februar 2021.