Eingliederung von Langzeitarbeitslosen: Der Beschäftigungseffekt ist bei gemeinnützigen oder öffentlichen Arbeitgebern ähnlich groß wie in der Privatwirtschaft

Mit dem Instrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ soll arbeitsmarktfernen Leistungsberechtigten eine Brücke aus der Arbeitslosigkeit in den allgemeinen Arbeitsmarkt gebaut werden. Dazu sollen die Beschäftigungsverhältnisse verstärkt in der Privatwirtschaft angesiedelt sein. Neben der Gleichbehandlung aller Arbeitgeber verspricht sich die Politik davon auch höhere Übernahmechancen als bei gemeinnützigen und öffentlichen Arbeitgebern. Analysen des IAB zeigen jedoch: Die Wirkung auf die spätere Erwerbsintegration der Geförderten fällt bei allen drei Arbeitsgebertypen rund ein Jahr nach Förderende ähnlich hoch aus.

Mit dem Teilhabechancengesetz wurde das Förderportfolio der Grundsicherung für Arbeitsuchende vor einigen Jahren um die beiden Lohnkostenzuschüsse „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ (§16e SGB II) und „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (§16i SGB II) erweitert. Sie richten sich an besonders arbeitsmarktferne Langzeitarbeitslose beziehungsweise Langzeitleistungsberechtigte und sollen ihnen den Zugang zum Erwerbssystem ermöglichen.

Die Förderung soll damit den desintegrativen Folgen langjähriger Arbeitslosigkeit entgegenwirken, vor allem aber die Beschäftigungsaussichten der Geförderten verbessern. Erklärtes arbeitsmarktpolitisches Ziel beider Instrumente ist also der Übergang der Geförderten in ungeförderte Beschäftigung.

Beide Lohnkostenzuschüsse sind nicht auf öffentliche und gemeinnützige Arbeitgeber beschränkt, sondern richten sich bewusst auch an privatwirtschaftliche Unternehmen. Diese ordnungspolitische Öffnung der geförderten Beschäftigung im Sozialgesetzbuch (SGB) II wurde vor gut zehn Jahren mit dem Beschäftigungszuschuss eingeleitet. Die Motivation war damals wie heute die gleiche: Anstelle der Förderung von simulierten Tätigkeiten in eng abgegrenzten Nischen des Arbeitsmarktes soll die Beschäftigung möglichst marktnah erfolgen und so der Arbeitsmarktintegration der Geförderten einen entscheidenden Schub verleihen.

Ein Aspekt wird nämlich in der wissenschaftlichen Debatte um die Erfolgsaussichten geförderter Beschäftigung häufig vernachlässigt: Nicht nur die individuellen Eigenschaften der Geförderten wie Leistungsfähigkeit oder berufliche Kenntnisse bestimmen ihre Übergangschancen in ungeförderte Beschäftigung, sondern auch die betrieblichen Rahmenbedingungen, wie Jan Gellermann und andere jüngst im IAB-Forum  argumentiert haben. Dazu gehört auch, ob es sich bei dem geförderten Betrieb um einen öffentlichen, gemeinnützigen oder privatwirtschaftlichen Arbeitgeber handelt.

Wissenschaftliche Erkenntnisse dazu liegen bislang jedoch kaum vor. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass sich der Arbeitgebertyp in den üblicherweise verwendeten Analysedaten nicht ohne Weiteres identifizieren lässt. Bei der Evaluation des Teilhabechancengesetzes im Jahr 2024 durch das IAB ist dies jedoch möglich. Durch die Kombination verschiedener Datenquellen konnten die geförderten Betriebe dem öffentlichen, gemeinnützigen oder privatwirtschaftlichen Sektor zugeordnet und die Beschäftigungseffekte der Förderung in Abhängigkeit vom jeweiligen Arbeitgebertyp geschätzt werden (siehe Infokasten „Daten und Methoden“).

Das Instrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ wird vorrangig in der Privatwirtschaft eingesetzt

Der Einsatz der beiden Förderinstrumente in Betrieben der Privatwirtschaft war durchaus erfolgreich, nachzulesen ist das etwa im Abschlussbericht des IAB zur Evaluation, der 2024 als Forschungsbericht erschien. Dies gilt insbesondere für die „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“. So sind 67 Prozent der Geförderten dieses Instruments bei privatwirtschaftlichen Arbeitgebern beschäftigt (siehe Abbildung 1). Bei gemeinnützigen Arbeitgebern sind 18 Prozent der Geförderten und im öffentlichen Dienst 15 Prozent beschäftigt.

Bei der Förderung „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ streut die sektorale Verteilung dagegen deutlich mehr. Mit 38 Prozent entfällt der größte Anteil auf den Non-Profit-Sektor. Der Anteil der geförderten Beschäftigungsverhältnisse in der Privatwirtschaft beträgt 35 Prozent, auf den öffentlichen Sektor entfallen 27 Prozent. Angesichts der nominell deutlich arbeitsmarktferneren Zielgruppe von „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ ist es dennoch als Erfolg zu werten, dass gut ein Drittel der Geförderten in privatwirtschaftlichen Betrieben beschäftigt werden konnte.

Demnach haben sich mit den Instrumenten des Teilhabechancengesetzes die Aussichten auf „eine marktnahe Förderung tendenziell verbessert“, wie Maximilian Schiele und Co-Autoren 2022 bereits analysiert haben.

Die Förderung „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ wirkt sich positiv auf die Beschäftigungschancen der Teilnehmenden aus

Auch gemessen an den verschiedenen politischen Zielsetzungen kann der Einsatz beider Instrumente als erfolgreich gelten. So stärken beide Förderinstrumente nachweislich die wahrgenommene soziale Teilhabe der Geförderten und verbessern ebenfalls ihre Beschäftigungsfähigkeit, wie der Abschlussbericht zur umfassenden Evaluation des Teilhabechancengesetzes durch das IAB von 2022 ebenfalls zeigt. Darunter wird, ganz allgemein gesprochen, die Fähigkeit verstanden, den praktischen Anforderungen einer Erwerbstätigkeit gerecht zu werden.

Beschäftigungswirkungen können jedoch bislang nur für das Instrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ untersucht werden. Bei diesem Instrument werden die Teilnehmenden maximal zwei Jahre gefördert, so dass bereits Daten zum Erwerbsverlauf nach Förderende vorliegen. Bei „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ beläuft sich die maximale Förderhöchstdauer dagegen auf fünf Jahre, so dass noch keine Daten zum Erwerbsverlauf nach Ende der Förderhöchstdauer vorliegen. Das wäre aber zwingend notwendig, um auf Basis von Wirkungsanalysen die Frage verlässlich beantworten zu können, ob einer der Sektoren eine besondere Rolle für den Erwerbserfolg der Geförderten nach Förderende spielt.

Aus diesem Grund konzentrieren sich die folgenden Analysen zu den Beschäftigungseffekten einzig auf das Instrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“. Für dieses haben Zein Kasrin und Stefan Tübbicke in ihrem IAB-Kurzbericht von 2024 zudem nachgewiesen , dass die Förderung trotz der relativen Arbeitsmarktferne der Zielgruppe überraschend hohe Effekte auf den Übergang in eine ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung hat. So ist die Quote regulär Beschäftigter unter den ehemaligen Geförderten 38 Monate nach Förderbeginn um 33 Prozentpunkte höher als die der Vergleichsgruppe ähnlicher, aber nicht geförderter Leistungsberechtigter, den sogenannten statistischen Zwillingen.
Die vorliegenden Ergebnisse deuten darauf hin, dass diese Erfolge großenteils auf sogenannte Klebeeffekte zurückzuführen sind: Viele der Geförderten wurden vom Förderbetrieb direkt in eine nicht subventionierte Anstellung übernommen (lesen Sie hierzu auch den IAB-Kurzbericht 13/2024).

Der Arbeitgebertyp spielt für die Beschäftigungswirkung mittelfristig kaum eine Rolle

Die Vermutung liegt zunächst nahe, dass der große Anteil privatwirtschaftlicher Arbeitgeber unter den Förderbetrieben die hohen Beschäftigungseffekte erklärt. Gerade im Unterschied zu gemeinnützigen Arbeitgebern, aber auch anders als im öffentlichen Sektor, kann man bei der Privatwirtschaft davon ausgehen, dass die finanziellen Spielräume für eine Übernahme tendenziell eher gegeben sind. Umso bemerkenswerter ist, dass der Sektor im Ergebnis nur eine nachgeordnete Rolle für die erzielten Beschäftigungseffekte spielt (siehe Abbildung 2).

Während des zweijährigen Förderzeitraums zeigt sich zunächst der bei Fördermaßnahmen weit verbreitete Lock-in-Effekt. Darunter versteht man das Phänomen, dass die Wahrscheinlichkeit, ungefördert beschäftigt zu sein, für Geförderte während der Förderung geringer ausfällt als bei den statistischen Zwillingen. Der Effekt auf ungeförderte Beschäftigung ist also negativ. Dies lässt sich dadurch erklären, dass die Geförderten während der Teilnahme an der Maßnahme seltener als die Vergleichspersonen nach einer alternativen Beschäftigung suchen und entsprechend seltener eine reguläre Beschäftigung aufnehmen.

Bei dem hier beobachteten Instrument fällt dieser Lock-in-Effekt jedoch relativ gering aus, wie etwa der Vergleich mit dem Beschäftigungszuschuss deutlich macht. Dort betrug er circa 9 Prozentpunkte, im Falle von „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ sind es lediglich bis zu 5 Prozentpunkte, wie Stefan Tübbicke und Zein Kasrin in einem 2023 erschienenen Beitrag für das IAB-Forum gezeigt haben. In Abbildung 2 ist zu erkennen, dass die Lock-in-Effekte im privaten Sektor etwas geringer ausfallen als in den anderen beiden Sektoren, aber diese Unterschiede sind zumeist nicht statistisch signifikant.

Unmittelbar nach Ablauf der zweijährigen Förderdauer zeigt sich der bereits zuvor erwähnte stark positive Beschäftigungseffekt. So liegt die Wahrscheinlichkeit einer ungeförderten Beschäftigung für zuvor Geförderte zu diesem Zeitpunkt zwischen 30 Prozentpunkten bei Förderung im öffentlichen Sektor und knapp 40 Prozentpunkten bei Förderung im gemeinnützigen und privaten Sektor höher als bei den nicht geförderten Vergleichspersonen.

Anfänglich lassen sich also durchaus Effektunterschiede in der Größenordnung von knapp 10 Prozentpunkten zwischen den Sektoren der Förderbetriebe feststellen. Allerdings sind diese Unterschiede zwischen den Sektoren nicht statistisch signifikant (siehe Abbildung 2). Das ist auf die vergleichsweise geringen Fallzahlen im öffentlichen und gemeinnützigen Sektor zurückzuführen (siehe Infokasten „Daten und Methoden“), die zu relativ großen statistischen Unsicherheiten bezüglich der Effektunterschiede führen (erkennbar an den breiten Konfidenzintervallen in Abbildung 2). Am Ende des Beobachtungszeitraums haben sich die Effektunterschiede zwischen den Sektoren jedoch weitgehend nivelliert. Knapp ein Jahr nach Förderende liegen sie in etwa alle auf dem durchschnittlich gemessenen Niveau von circa 34 Prozentpunkten.

Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass sich die Wahrscheinlichkeit, bis zum Ende der Förderhöchstdauer von zwei Jahren in der Förderung zu verbleiben, zwischen den drei Arbeitgebertypen durchaus signifikant unterscheidet (siehe Abbildung 3). Sie ist bei den privatwirtschaftlichen Betrieben deutlich geringer als bei den beiden anderen Arbeitgebertypen.

Dagegen erweist sich die Förderung bei den gemeinnützigen Arbeitgebern als besonders stabil. Am Ende des zweijährigen Förderzeitraums sind dort noch knapp 80 Prozent der ursprünglich geförderten Personen beschäftigt. Im öffentlichen Dienst sind es rund 74 Prozent, in der Privatwirtschaft gerade einmal 60 Prozent. Die höhere Abbruchquote bei privatwirtschaftlichen Förderbetrieben könnte nicht zuletzt der stärkeren Arbeitsbelastung geschuldet sein, von der Geförderte dieser Betriebe im Vergleich zu Geförderten bei öffentlichen und gemeinnützigen Arbeitgebern berichten. Das zeigen Ergebnisse der Befragung „Lebensqualität und Teilhabe“, die im Abschlussbericht der Evaluation des Teilhabechancengesetzes veröffentlicht wurden.

Der Beschäftigungseffekt fällt allerdings bei allen drei Arbeitgebertypen ähnlich aus. Daraus lässt sich schließen, dass die häufigere vorzeitige Beendigung des Förderprogramms in der Privatwirtschaft dort durch eine ebenfalls höhere Übernahme- oder Übergangsquote kompensiert wird – und zwar teilweise schon vor, aber insbesondere nach Ablauf der Förderhöchstdauer von 24 Monaten. Gelingt es Geförderten im privaten Sektor, bis zum Ende des zweijährigen Förderzeitraums in der Förderung zu verbleiben, sind von ihnen 73 Prozent direkt im Anschluss an die Förderung ungefördert sozialversicherungspflichtig beschäftigt. Im öffentlichen Sektor liegt der entsprechende Anteil bei 53, im gemeinnützigen Sektor bei 61 Prozent.

Fazit und Ausblick

Gemessen an der politischen Diskussion, aber auch an den realisierten Förderzahlen, stand das Förderinstrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ meist im Schatten des ebenfalls mit dem Teilhabechancengesetz geschaffenen Förderinstruments „Teilhabe am Arbeitsmarkt“. Dieses Schattendasein besteht angesichts der Förderwirkung allerdings zu Unrecht, wie das IAB bereits in seinem Abschlussbericht zur wissenschaftlichen Begleitevaluation dargelegt hat. Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf die hier vorgelegten Analysen. Denn knapp ein Jahr nach Förderende werden mit dem Einsatz dieses Instruments die verfolgten arbeitsmarktpolitischen Ziele gut erreicht. So wirkt sich die Förderung nicht nur positiv auf die soziale Teilhabe und die Beschäftigungsfähigkeit der Geförderten aus, sondern erhöht vor allem signifikant positiv deren Beschäftigungschancen.

Bislang wurden diese Beschäftigungseffekte der Förderung allerdings nicht getrennt nach öffentlichem, gemeinnützigem und privatem Sektor analysiert. Die Ergebnisse dieser IAB-Analyse zeigen nun nur geringe Unterschiede: Knapp ein Jahr nach Ende der Förderung fällt der Beschäftigungseffekt in allen drei Sektoren etwa gleich hoch aus. Damit ist selbstverständlich noch nichts über mögliche Unterschiede in der Qualität dieser Beschäftigungsverhältnisse gesagt. Dies bleibt zukünftigen Analysen vorbehalten.
Allerdings werden Förderungen bei privaten Förderbetrieben deutlich häufiger vorzeitig beendet, was aber offenbar durch eine hohe Übergangs- beziehungsweise Übernahmequote vollständig kompensiert wird. Geförderte in der Privatwirtschaft verlassen demnach zwar häufiger vorzeitig die Förderung. Denjenigen Geförderten, die in der Förderung verbleiben, gelingt gleichwohl der Übergang in den ersten Arbeitsmarkt nach Förderende besonders gut.

Die Ergebnisse sprechen folglich nicht dafür, sich bei der Akquise von Förderbetrieben einseitig auf Arbeitgeber eines bestimmten Sektors zu konzentrieren. Ob diese Empfehlung auch zukünftig Bestand haben wird, werden Analysen der mittel- bis langfristigen Beschäftigungseffekte des Instruments „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ zeigen müssen. Ob diese Einschätzung auch auf „Teilhabe am Arbeitsmarkt“, das zweite mit dem Teilhabechancengesetz eingeführte Instrument zutrifft, müssen die noch ausstehenden Wirkungsanalysen ebenfalls noch zeigen. Angesichts der arbeitsmarktferneren Zielgruppe dieses Instruments ist jedoch denkbar, dass hier eine andere Strategie geboten sein könnte.

Bis weitere Befunde vorliegen, aus denen Hinweise für Vermittlungsstrategien abgeleitet werden können, bleibt es schließlich dem Personal aus den Jobcentern überlassen, bei der Initiierung von geförderten Beschäftigungsverhältnissen auf ein gutes Passungsverhältnis zwischen den konkreten Arbeitsanforderungen im Förderbetrieb und den individuellen Möglichkeiten und Entwicklungspotenzialen der geförderten Personen zu achten. Darauf haben Jan Gellermann und andere jüngst in einem Beitrag für das IAB Forum hin gewiesen. Angesichts der großen Heterogenität der potenziellen Zielgruppe des § 16e SGB II sollte jedoch vermieden werden, Geförderte mit stark eingeschränkter Beschäftigungsfähigkeit in Beschäftigungsverhältnisse mit besonders hohen Anforderungen zu vermitteln, unabhängig vom Sektor.

Grundsätzlich leistungsfähige Personen mit größerer Belastbarkeit hingegen könnten von anspruchsvolleren Anforderungen profitieren, was sich auch positiv auf ihre Anschlussperspektiven auswirken dürfte, wie Jan Gellermann und Philipp Ramos in einem aktuellen Beitrag für das IAB-Forum argumentiert haben. Das ist allerdings nicht so zu verstehen, dass die relativ arbeitsmarktnahen Personen aus dem förderberechtigten Personenkreis bevorzugt gefördert werden sollten, denn dies könnte in nennenswerten Umfang zu unerwünschten Mitnahmeeffekten führen. Es geht vielmehr um eine gute Passung von Tätigkeiten und Personen, die ohne die Förderung nicht in den Arbeitsmarkt integrierbar wären.

Den konkreten betrieblichen Einsatz der Geförderten in den Blick zu nehmen, dabei deren individuelle Entwicklungsprozesse zu fördern und Anschlussperspektiven zu eruieren, ist eine zentrale Aufgabe der ganzheitlichen beschäftigungsbegleitenden Betreuung, dem sogenannten Coaching, welches mit dem Teilhabechancengesetz erstmals gesetzlich verankert wurde. Um diese Aufgabe zu erfüllen, sollte das Coaching mit den erforderlichen Ressourcen ausgestattet sein, und – wo es zielführend erscheint – eine Nachbetreuung der Geförderten anbieten, um diese bei ihrem Übergang in eine sozialversicherungspflichtige Anschlussbeschäftigung zu begleiten. Nachdem mehr als ein Viertel aller Jobcenter das Coaching nach eigenen Angaben nicht bis zum Ende der Förderlaufzeit anbietet, wie Jan Gellermann und andere in einem Beitrag in der Zeitschrift für Sozialreform zeigen, scheint hier noch eine systematische Betreuungslücke zu bestehen.

Literatur

Bauer, Frank; Bennett, Jenny; Fuchs, Philipp; Gellermann, Jan F. C.; Osiander, Christopher; Ramos Lobato, Philipp (2024): Ganzheitliche Betreuung im Rahmen öffentlich geförderter Beschäftigung – zeitliche und personelle Diskontinuität als Störfaktor. In: Zeitschrift für Sozialreform, Band 70, Heft 4.

Bauer, Frank; Bennett, Jenny; Fuchs, Philipp; Gellermann, Jan F.C. (2024): Teilhabechancengesetz: Die Weiterbeschäftigung nach Ende der Förderung hängt auch von den betrieblichen Strukturen ab (Serie: „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen und Teilhabe am Arbeitsmarkt“). In: IAB-Forum, 22.03.2024.

Gellermann, Jan F. C.; Ramos Lobato, Philipp (2024): Wirksame Instrumente mit punktuellem Verbesserungsbedarf: Impulse zur Weiterentwicklung des Teilhabechancengesetzes (Serie: „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen und Teilhabe am Arbeitsmarkt“). In: IAB-Forum, 24.6.2024.

Hülle, Sebastian et al. (2022): Panel Lebensqualität und Teilhabe – Feld- und Methodenbericht der Welle 1. IAB-Forschungsbericht Nr. 8

IAB (2024): Evaluation des Teilhabechancengesetzes – Abschlussbericht. IAB-Forschungsbericht Nr. 4.

Kasrin, Zein; Tübbicke, Stefan (2024): Das Instrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ im SGB II: Der Lohnkostenzuschuss zeigt hohe und stabile Beschäftigungseffekte. IAB-Kurzbericht Nr.  13.

Schiele, Maximilian; Tübbicke, Stefan; Wolff, Joachim (2022): Mit dem Teilhabechancengesetz haben sich die Chancen auf eine marktnahe Förderung tendenziell verbessert (Serie „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen und Teilhabe am Arbeitsmarkt“). In: IAB-Forum, 26.7.2022. DOI:10.48720/IAB.FOO.20220726.02

Tübbicke, Stefan; Kasrin, Zein (2023): Teilhabechancengesetz: Die Maßnahme „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ erreicht ihre Zielgruppe am besten (Serie: „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen und Teilhabe am Arbeitsmarkt“). In: IAB-Forum, 15.3.2023.

Bild: industrieblick/stock.adobe.com

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20250114.01