Die Betriebe mussten in den letzten drei Jahren 325.000 Arbeitskräfte zusätzlich einstellen, um die gewachsene Bürokratie zu bewältigen

Die Belastung der deutschen Betriebe durch Bürokratie ist in den vergangenen drei Jahren deutlich gestiegen und betrifft Betriebe aller Größenklassen. Ergebnisse einer IAB-Betriebsbefragung 2025 zeigen, dass mehr Bürokratie häufig mit steigenden (Personal-)Kosten, Produktivitätsverlusten sowie Investitions- oder Innovationshemmnissen einhergeht. Als besonders belastend wird die Datenschutzgrundverordnung wahrgenommen.

Deutschland ist sich einig: Bürokratie soll abgebaut werden. Der zunehmende Trend hin zu einer höheren Regulationsdichte führt laut Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz zu einem „Bürokratie-Burnout“. Michael Holz und Anette Icks  weisen in diesem Zusammenhang in einer 2024 erschienenen Studie darauf hin, dass Unternehmen eine deutlich gestiegene Bürokratiebelastung wahrnehmen. Tatsächlich verzeichnet der Normenkontrollrat für das Jahr 2023 einen der höchsten Anstiege beim sogenannten Erfüllungsaufwand – also dem Aufwand, der durch die Umsetzung gesetzlicher Vorgaben entsteht. Seitdem verharrt dieser auf einem hohen Niveau.

Nach drei früheren Bürokratieentlastungsgesetzen seit 2015 trat am 1. Januar 2025 das Bürokratieentlastungsgesetz IV in Kraft (ein Überblick über die einzelnen Maßnahmen finden Sie auf den Seiten des Ministeriums für Justiz und Verbraucherschutz). Diese Maßnahmen umfassen beispielsweise die Abschaffung von Meldepflichten im Hotelgewerbe, die Kürzung von Aufbewahrungsfristen für Rechnungsbelege oder Kontoauszüge und die Anhebung monetärer Schwellenwerte (zum Beispiel Umsatz oder Bilanzsumme) zur Bestimmung der Unternehmensgrößenklasse. Letzteres soll dazu führen, dass weniger Unternehmen aufgrund ihrer Kennzahlen in höhere Größenklassen fallen und damit bestimmte Berichtspflichten erfüllen müssen.

Der Branchenverband der deutschen und europäischen Maschinen- und Anlagenbauer (VDMA) hat in einem aktuellen Positionspapier die Zunahme der bürokratischen Belastungen als einen zentralen Grund für die anhaltende Wachstumsschwäche ausgemacht. Christian Hutter und Enzo Weber machen in einem aktuellen Beitrag für das IAB-Forum deutlich, dass derzeit neben konjunkturellen auch diese strukturellen Faktoren die Arbeitsmarktdynamik negativ beeinflussen.

Tatsächlich kommen mehrere Studien zu dem Ergebnis, dass überbordende Bürokratie ein bedeutendes Standorthemmnis darstellt und zu einer geringeren Wirtschaftsleistung beiträgt. Laut Berechnungen von Oliver Falk, Yuchen Mo Go und Christian Pfaffl aus dem Jahr 2024 beliefen sich die Bürokratiekosten in Form entgangener Wirtschaftsleistung in Deutschland zwischen 2015 und 2022 auf durchschnittlich 146 Milliarden Euro pro Jahr. Dies entspricht etwa 4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Denkbare positive Effekte könnten zum Beispiel eine höhere Rechtssicherheit sein. Diese Effekte lassen sich jedoch nur schwer quantifizieren.

Gründe, warum Bürokratie und zunehmende Regulierungsdichte zu einer geringen Wirtschaftsleistung führen können, sind vielfältig und hängen stark vom jeweiligen regulatorischen Regelwerk ab. Philippe Aghion, Antonin Bergeaud und John Van Reenen zeigen in einem 2023 erschienenen Beitrag, dass staatliche Regulierung, beispielsweise aufgrund zunehmender Berichtspflichten für große Unternehmen, die Innovationstätigkeit hemmen kann.

Ufuk Akcigit und andere machen in einer 2024 publizierten Studie deutlich, dass die Verpflichtung beziehungsweise die Notwendigkeit, Arbeitsplätze zu schaffen, um bestimmte gesetzliche Anforderungen zu erfüllen,  nicht von allen Unternehmen gleich gut geschultert werden kann. Denn diese Verpflichtungen, so das Ergebnis der Untersuchung, sind gleichbedeutend mit einem Kostenanstieg, der gerade für unproduktivere Unternehmen sehr problematisch sein kann und unter Umständen sogar deren Geschäftsmodell gefährdet. Die produktiveren Unternehmen hingegen stocken ihr Personal unter diesen Umständen nicht selten über das rein betriebswirtschaftlich gebotene Niveau hinaus auf. Ihre Wettbewerbssituation kann sich unterm Strich möglicherweise sogar verbessern, da sich zusätzlich produktivitätssteigernde Investitionsanreize aufgrund der Verpflichtung einstellen können.

Wie im Folgenden gezeigt wird, sind Betriebe in Deutschland gezwungen, einen erheblichen bürokratischen Aufwand zu betreiben. Dies geht aus der IAB-Stellenerhebung für das erste Quartal 2025 hervor, für die insgesamt 9.209 Betriebe befragt wurden.

Bürokratieaufwendungen verzeichnen einen deutlichen Anstieg

Im Durchschnitt bewerten die befragten Betriebe ihre aktuellen Bürokratieaufwendungen auf einer Skala von 1 (sehr niedrig) bis 10 (sehr hoch) mit einem Wert von 6,8. Auch wenn dieser Wert für sich genommen schwer zu interpretieren ist, zeigt der Blick auf die vergangenen drei Jahre, dass der wahrgenommene Aufwand in dieser kurzen Zeit sehr deutlich gestiegen ist, nämlich um mehr als einen Skalenpunkt.

Besonders markant ist der Anstieg am oberen Ende der Skala: Rückblickend gaben nur 4 Prozent der Betriebe den Höchstwert von 10 Skalenpunkten für die empfundene Bürokratiebelastung im ersten Quartal 2022 an. Aktuell, nur drei Jahre später, liegt dieser Anteil hingegen bei 14 Prozent, also bei mehr als dem Dreifachen.

Zugleich sehen sich größere Betriebe im Durchschnitt mit höheren Bürokratiekosten konfrontiert. Ein wesentlicher Grund hierfür liegt in den zusätzlichen Berichtspflichten und dem damit verbundenen steigenden Erfüllungsaufwand. Allerdings erhöhten sich die durchschnittlichen Aufwendungen auch in den kleineren Betriebsgrößenklassen um mehr als einen Skalenpunkt. Auffällig ist insbesondere der überproportionale Anstieg der Höchstwerte (8 und mehr) in Kleinstbetrieben mit weniger als 10 Beschäftigten. Der Anteil dieser Betriebe stieg von 15 auf 41 Prozent.

325.000 zusätzliche Beschäftigte zur Bewältigung der Bürokratie

Um die gesetzlichen Anforderungen und Verordnungen umzusetzen, stellen viele Betriebe zusätzliches Personal ein. Insgesamt war dies in 11 Prozent der Betriebe nach eigenen Angaben der Fall (siehe Abbildung 2). Laut Befragung sind dies in der Summe rund 325.000 Beschäftigte.

Je nach Betriebsgröße variiert dieser Anteil erheblich. Unter den mittelgroßen Betrieben mit 50 bis 249 Beschäftigten sowie den Großbetrieben mit mindestens 250 Beschäftigten gaben jeweils 30 Prozent der Betriebe an, deswegen zusätzliches Personal eingestellt zu haben, bei den Kleinstbetrieben mit weniger als 10 Beschäftigten waren es 7 Prozent. Da in Deutschland jedoch über drei Viertel aller Betriebsstätten solche Kleinstbetriebe sind, entfallen immerhin knapp 30 Prozent der 325.000 zusätzlichen Einstellungsfälle auf Kleinstbetriebe. 37 Prozent des Beschäftigungszuwachses erfolgte in Betrieben mit 10 bis 49 Beschäftigten. Mittelgroße Betriebe mit 50 bis 249 Beschäftigten trugen zu 20 Prozent, Großbetriebe mit mindestens 250 Beschäftigten zu 13 Prozent zu diesem Beschäftigungszuwachs bei.

Der Anteil der Betriebe, die bürokratiebedingt zusätzliche Beschäftigte eingestellt haben, variiert nicht nur je nach Betriebsgröße, sondern auch von Branche zu Branche erheblich (siehe Abbildung 2 unten). Besonders häufig kam es in den Bereichen Energieversorgung, öffentliche Verwaltung, Verteidigung, Sozialversicherung, Erziehung und Unterricht sowie Wasserversorgung/Abwasser-/Abfallentsorgung zu Neueinstellungen. In den Branchen Erbringung sonstiger Dienstleistungen, Kunst/Unterhaltung/Erholung sowie Information und Kommunikation berichteten hingegen die wenigsten Betriebe über einen gestiegenen Verwaltungsanteil in den vergangenen drei Jahren.

Bürokratie erhöht Kosten und senkt Produktivität

Der gestiegene Aufwand für gesetzliche Anforderungen und Verordnungen sowohl bei der Neueinstellung als auch bei der Umschichtung von Personal schlägt sich in der Regel in höheren Kosten nieder – ein Befund, den auch die Umfrageergebnisse bestätigen. Etwa 80 Prozent der Betriebe gaben an, dass ihre Bürokratiekosten in den letzten drei Jahren gestiegen sind (siehe Abbildung 3). In Betrieben mit 50 bis 249 Beschäftigten lag dieser Anteil sogar bei 88 Prozent.  Dies deckt sich mit der Beobachtung, dass gerade mittelgroße und größere Betriebe sehr hohe Aufwendungen verzeichnen (siehe Abbildung 1).

Aus diesem Kostenanstieg ergeben sich für manche Betriebe weitere negative Folgen (siehe Abbildung 3). Mehr als die Hälfte der Betriebe (55 Prozent) berichtete von einem Produktivitätsverlust, der große Betriebe anteilsmäßig etwas stärker betrifft. Dieser Verlust übersetzt sich jedoch nur für 19 Prozent in Wettbewerbsnachteile. Ein Grund hierfür könnte sein, dass Bürokratieaufwendungen grundsätzlich alle Akteure in ähnlicher Weise betreffen. Im international stark vernetzten verarbeitenden Gewerbe liegt der Anteil der Betriebe mit Produktivitätsverlusten allerdings bei 61 Prozent. Die Entwicklungen der vergangenen drei Jahre dürften somit auch deren internationale Wettbewerbsfähigkeit geschwächt haben.

Neben geringerer Produktivität und möglichen Wettbewerbsnachteilen berichteten 19 Prozent der Betriebe von daraus resultierenden Investitionshemmnissen. Weitere 16 Prozent sehen in den gestiegenen Aufwendungen eine Hürde für Innovationen. Letztere treten insbesondere bei großen Betrieben auf: In der größten Betriebsgrößenklasse sehen sich 30 Prozent dadurch in ihrer Innovationsfähigkeit eingeschränkt.

Die stärkere Betroffenheit großer Betriebe hängt vermutlich damit zusammen, dass in Deutschland ein wesentlicher Teil der Innovationsaktivitäten – etwa in Form von Patentanmeldungen – von großen Unternehmen getragen wird, wie Afroza Alam und André Diegmann in einer noch nicht veröffentlichten Studie zeigen. Langfristig könnten diese Entwicklungen die Betriebsdynamik schwächen und im Aggregat zu einem geringeren Produktionspotenzial sowie einem niedrigeren Wachstum in Deutschland insgesamt führen.

Nach eigenen Angaben sind die Betriebe am stärksten von der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) negativ betroffen (68 %). An zweiter Stelle folgen die EU-Verordnungen zur IT-Sicherheit mit 32 Prozent. An dritter Stelle nennen 14 Prozent der Betriebe das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz. Zwischen 9 und 12 Prozent der Betriebe berichteten zudem von Belastungen durch das Energiesicherungsgesetz, das Fachkräfteeinwanderungsgesetz oder das Nachhaltigkeitsberichterstattungsgesetz nach ESG-Kriterien (Environment, Social, Governance).

Je größer der Betrieb, desto stärker ist er in aller Regel von Gesetzen und Verordnungen betroffen. So berichteten 89 Prozent der Großbetriebe (mindestens 50 Beschäftigte) von einer Betroffenheit durch die DSGVO, bei Kleinstbetrieben (weniger als 10 Beschäftigte) waren es 62 Prozent. Ähnliche Muster zeigten sich bei den EU-Verordnungen zur IT-Sicherheit (64 % versus 38 %).

Die Betroffenheit der Betriebe durch die genannten Gesetze und Verordnungen variiert deutlich je nach Regelwerk und Unternehmensprofil. Das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz betrifft vor allem große Unternehmen ab 1.000 Beschäftigten, wirkt aber auch auf zahlreiche kleinere Zulieferer, die von Großunternehmen zur Auskunft verpflichtet werden. Im verarbeitenden Gewerbe ist jeder dritte Betrieb betroffen, bei großen Betrieben (ab 250 Beschäftigte) sogar 69 Prozent.

Andere Regelungen betreffen eher einzelne Branchen. So müssen etwa Unternehmen aus dem Energiesektor die Verpflichtungen aus dem Energiesicherungsgesetz sowie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung erfüllen. Im Finanz- und Versicherungswesen hingegen spielen vor allem IT-Sicherheitsvorgaben und ESG-Berichte zur Bewertung der nachhaltigen und ethischen Praxis von Unternehmen eine wichtige Rolle. Im Gesundheits- und Bildungswesen verursacht in erster Linie die DSGVO einen erhöhten Aufwand.

Insgesamt verdeutlichen diese branchen- und größenabhängigen Unterschiede, dass nicht nur Bürokratielasten insgesamt steigen, sondern dass die betriebliche Betroffenheit stark vom wirtschaftlichen Umfeld eines Betriebs abhängt.

Fazit

Die im Rahmen der IAB-Stellenerhebung gewonnenen Ergebnisse zeigen einen erheblichen Anstieg der Bürokratieaufwendungen für Betriebe in Deutschland in den vergangenen drei Jahren. Dass dafür den Angaben der Betriebe zufolge rund 325.000 Beschäftigte zusätzlich eingestellt werden mussten, unterstreicht die Relevanz des Themas. Die verschiedenen (zum Teil neuen) Gesetze und Verordnungen greifen dabei je nach Branche und Betriebsgröße in vielfältiger Weise in die betrieblichen Prozesse ein.

Angesichts der Erfahrungen der vergangenen Jahre nehmen sich die Effekte der Bürokratieentlastungsgesetze I bis III vergleichsweise gering aus. Der Abbau von Bürokratie bleibt eine Herkulesaufgabe. Sie ist aber umso dringlicher, je stärker sich die wachsenden Verwaltungsaufgaben zu einem gesamtwirtschaftlichen Wachstumshemmnis entwickeln (lesen Sie dazu auch den Jahresbericht 2024 des nationalen Normenkontrollrats).

Gesetze und Verordnungen sollen positive gesellschaftliche Wirkungen entfalten. Eine Abschaffung kann daher auch nicht erwünschte Folgeeffekte haben. Denkbar ist aber, zukünftige Gesetze und Verordnungen verstärkt zunächst befristet einzusetzen und mit einer ergebnisoffenen wissenschaftlichen Wirksamkeitsprüfung zu verbinden, die dann auch für die interessierte Öffentlichkeit zugänglich und transparent sein sollte.

Zugleich bedarf es bereits vor der Verabschiedung von Gesetzen einer sorgfältigen Kosten-Nutzen-Analyse, insbesondere durch den Normenkontrollrat.  Dieser war zwischen 2021 und 2023 an 144 Gesetzesentwürfen beteiligt. Dabei vergingen im Durchschnitt 44 Tage zwischen dem Eingang der Gesetzentwürfe und der Erledigung im Normenkontrollrat; in 44 Fällen war er höchstens drei Tage beteiligt. Diese Frist erscheint für eine sorgfältige Prüfung recht knapp bemessen.  Es liegt in der Verantwortung der Politik, die Prüfergebnisse zu bewerten und gegebenenfalls die Gültigkeit oder Ausgestaltung der einschlägigen Regelungen so anzupassen, dass eine bürokratische Überlastung der Betriebe vermieden wird.

Literatur

Aghion, Philippe; Bergeaud, Antonin; Van Reenen, John (2023): The Impact of Regulation on Innovation. In: American Economic Review, 113(11), S. 2894-2936.

Akcigit, Ufuk; Alp, Harun; Diegmann, André; Serrano-Velarde, Nicolas (2024): Committing to Grow: Employment Targets and Firm Dynamics in East Germany. NBER Working Paper 31645.

Alam, Afroza; Diegmann, André (im Erscheinen): The Effects of Inventions of Firms and Workers: Causal Evidence from Quasi-Random Patent Allocation.

Dörr, Luisa; Gründler, Klaus; Heil, Philipp; Potrafke, Niklas; Wochner, Timo (2024): Experteneinschätzungen zum globalen Standortwettbewerb. In: ifo Forschungsberichte 142.

Harari, Yuval Noah (2024) NEXUS: Eine kurze Geschichte der Informationsnetzwerke von der Steinzeit bis zur künstlichen Intelligenz. München: Penguin Verlag.

Holz, Michael; Icks, Anette (2024): Paradigmenwechsel für spürbaren Bürokratieabbau. In: Förderkreis Gründungsforschung e.V. und IfM Bonn: Policy Brief 3.

Hutter, Christian; Weber, Enzo (2025): Konjunktur und Transformation: die kritische Gemengelage am Arbeitsmarkt. In: IAB-Forum, 23.1.2025.

NKR, Nationaler Normenkontrollrat (2025) Jahresbericht 2024. Bundesministerium der Justiz, Berlin.

Oliver Falk, Yuchen Mo Go und Christian Pfaffl (2024): Entgangene Wirtschaftsleistung durch hohen Bürokratieaufwand. In: ifo-Schnelldienst 11, 13.11.2024.

VDMA, Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau (2025): Mut zur Freiheit – Reformen anpacken! Gemeinsame wirtschaftspolitische Positionen des Maschinen- und Anlagenbaus 2025.

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.20251020.01