Arbeitslosenversicherung: Weiter denken als bis zur nächsten Krise

Deutschland hat sich nach einem Jahrzehnt ohne Rezession an diesen komfortablen Zustand gewöhnt. Doch früher oder später kommt der nächste Abschwung. Für die Bundesagentur für Arbeit ist es wichtig, vorher ausreichende Rücklagen aufzubauen.

Stellen Sie sich folgendes Szenario vor: Im Jahr 2019 belegt US-Präsident Donald Trump Importe aus China und Europa großflächig mit umfangreichen Strafzöllen. Die Verhandlungen zwischen der Europäischen Union und Großbritannien münden in einen harten Brexit. Bei den Unternehmen macht sich Unsicherheit breit, die Investitionen brechen ein. Auch bei Großbanken tauchen neue Risiken auf. Selbst die sicher geglaubte Griechenland-Rettung gerät wieder in Gefahr. Die Europäische Zentralbank hat dem – bei einem Zinsniveau von Null – nichts mehr entgegenzusetzen. Die Folge: Deutschland rutscht in die Rezession, die Arbeitslosigkeit steigt, die zuletzt für den Beschäftigungsaufbau so wichtige Zuwanderung bleibt aus, von Arbeitsmarktaufschwung keine Spur mehr.

Nein, auch wenn der Aufschwung gerade schwächelt, ein solches Szenario ist momentan recht unwahrscheinlich. Ausgeschlossen ist es indes nicht – genauso wie andere Negativszenarien, die heute noch gar nicht absehbar sind. Deutschland hat sich nach einem Jahrzehnt ohne Rezession an diesen komfortablen Zustand gewöhnt, aber die nächste Krise kommt bestimmt – früher oder später.

Bundesagentur für Arbeit hat in einer Rezession eine wichtige Stabilisierungsfunktion

In Krisenzeiten kommt der Bundesagentur für Arbeit (BA) eine wichtige Stabilisierungsfunktion zu. Sie zahlt bei steigender Arbeitslosigkeit mehr Arbeitslosengeld aus und stützt damit die Kaufkraft. Und sie finanziert Kurzarbeit, um die Auswirkungen des Abschwungs abzufedern. Schließlich setzt sie verstärkt aktive Arbeitsmarktpolitik ein. All das kostet Geld, das bekanntlich gerade in der Rezession fehlt. Deshalb ist es so wichtig, in guten Zeiten eine hinreichend große Rücklage aufzubauen.

Gerade die große Rezession von 2009 hat gezeigt: Die Handlungsfähigkeit der BA ist für die Widerstandsfähigkeit des Arbeitsmarkts von großer Bedeutung. Rücklagen sind also höchst effiziente Investitionen, denn ihre Wirkung kommt dann zum Tragen, wenn sie am nötigsten ist: in Krisenzeiten.

Nach Berechnungen des IAB sollte sich eine angemessene Rücklage auf etwa 0,65 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) belaufen, damit die BA für den Krisenfall gewappnet ist. Im Jahr 2019 wären das rund 23 Milliarden Euro. Bei einer Rücklage von 17,2 Milliarden Euro zum Jahresende 2017 dürfte diese Summe im nächsten Jahr erreicht sein. Dann könnte auch der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung, wie derzeit so oft gefordert, gesenkt werden.

Aber auch hier muss man weiter denken, kommen wir zurück zum anfänglichen Szenario: Nach einem Jahr ist die Talsohle der Rezession erreicht, das Finanzpolster der BA vollständig aufgezehrt. Damit es sich automatisch wieder aufbaut, wäre wieder ein Feuerwerk am Arbeitsmarkt nötig, wie wir es in den vergangenen Jahren erlebt haben. Dass sich dies so nicht immer wiederholen kann, liegt aber auf der Hand.

Der erfolgreiche Rücklagenaufbau vor und nach der großen Rezession 2009 speiste sich aus einer herausragenden, so kaum zu erwartenden Arbeitsmarktentwicklung, nicht aus tatsächlichen Beitragserhöhungen – und zuvor war im wiedervereinten Deutschland ohnehin noch nie ein angemessener Rücklagenaufbau gelungen.

Das macht deutlich, dass normalerweise Beitragssatzanpassungen nötig sein werden, um das Rücklagenziel wieder zu erreichen. Aber politisch gesehen, wer wird beim nächsten Mal nach einer gerade überwundenen Rezession die Beiträge erhöhen wollen? Niemand will ja den „Aufschwung abwürgen“, und auch bei den nächsten Wahlen ließe sich mit höheren Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung und einem nachhaltigen Rücklagenaufbau wohl kaum punkten.

Eine Rücklage von 0,65 Prozent des Bruttoinlandprodukts wäre angemessen

All das zeigt: Wenn wir über eine Senkung des Beitragssatzes reden, müssen wir uns zunächst Gedanken darüber machen, nach welchem Mechanismus dieser im Bedarfsfall wieder systematisch nach oben angepasst würde.

Angemessen wäre es, die Rücklage nach einer Rezession innerhalb von fünf Jahren wieder auf den Zielwert von 0,65 Prozent des BIP ansteigen zu lassen. Dies entspricht in etwa dem durchschnittlichen Zeitraum zwischen Wirtschaftsabschwüngen in der Vergangenheit. Die Rücklage der BA wird trotz der enorm starken Arbeitsmarktentwicklung seit 2009 erst 2019 wieder das anzustrebende Niveau erreicht haben – also zehn Jahre nach dem Konjunktureinbruch!

Mit einem geeigneten Mechanismus ließe sich auch ein konzeptioneller Beitrag zu einer antizyklischen Finanzpolitik leisten. Denn die Politik soll ja nicht Gas geben, wenn die Konjunktur ohnehin schon brummt, und nicht bremsen, wenn der Konjunkturmotor stottert.

Eine Beitragssatzänderung von 0,1 Prozentpunkten hat einen Effekt von gut einer Milliarde Euro auf den Haushalt der BA. Würden beispielsweise nach einer Beitragssatzsenkung kaum noch Überschüsse erwirtschaftet und wäre dann die Rücklage nach einer Rezession komplett aufgebraucht, müsste der Beitragssatz anschließend um 0,5 Prozentpunkte angehoben werden, um innerhalb von fünf Jahren eine dann wohl erforderliche Rücklage von zum Beispiel 25 Milliarden Euro aufzubauen.

Es ist an der Zeit, sich politisch auf eine solche Systematik zu verständigen – vor der nächsten Krise.

Literatur

Hausner, Karl Heinz; Weber, Enzo (2017): Einnahmen und Ausgaben der Arbeitslosenversicherung: BA-Haushalt stabilisiert die Konjunktur. IAB-Kurzbericht Nr. 3.

Weber, Enzo (2017): Kurz kommentiert: Arbeitslosenversicherung: … dann hast Du in der Not. Wirtschaftsdienst, 97, 10, S. 685–686.

Eine Kurzfassung dieses Beitrags ist hier erschienen:
Weber, Enzo (2018): Die nächste Krise kommt bestimmt. Frankfurter Rundschau, 24.05.2018, S. 14.