Mit der Erhöhung auf 12 Euro liegt die Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns über der Tariflohn- und Preisentwicklung

Zum 1. Oktober 2022 wurde der gesetzliche Mindestlohn außerplanmäßig von 10,45 Euro auf 12 Euro pro Stunde erhöht. Er liegt seither deutlich über der Entwicklung der Tariflöhne. Obwohl die hohe Inflation der vergangenen beiden Jahre die Kaufkraft des Mindestlohns geschmälert hat, liegt er preisbereinigt noch immer 11,6 Prozent über dem Niveau von 2015. Die durchschnittlichen Tariflöhne hingegen haben seitdem um 3,8 Prozent an realem Wert verloren.

Mit dem Inkrafttreten des Mindestlohngesetzes zum 1. Januar 2015 wurde die Mindestlohnkommission damit beauftragt, alle zwei Jahre über Anpassungen der Höhe des Mindestlohnes zu beraten. Laut Artikel 9 des Gesetzes soll sich die Kommission bei der Empfehlung nachlaufend an der Entwicklung der Tariflöhne orientieren. Die Vorschläge der Mindestlohnkommission wurden bisher im Regelfall per Rechtsverordnung durch die Bundesregierung in geltendes Recht übernommen.

Seit seiner Einführung wurde der Mindestlohn auf diese Weise schrittweise von 8,50 Euro auf 10,45 Euro zum 1. Juli 2022 angehoben. Im vergangenen Jahr hatte sich die Ampel-Koalition jedoch darauf verständigt, den Mindestlohn zum 1. Oktober 2022 einmalig per Gesetz auf 12 Euro pro Stunde anzuheben, ohne dass es eine entsprechende Empfehlung der Mindestlohnkommission gegeben hatte. Bundeskanzler Olaf Scholz hatte mit dieser außerplanmäßigen Erhöhung ein zentrales Wahlversprechen umgesetzt – eine Entscheidung, die die Opposition als Entmachtung der paritätisch besetzten Mindestlohnkommission kritisierte.

Nachdem die Inflationsrate in den vergangenen beiden Jahren in Deutschland kräftig angezogen hat, ist mittlerweile eine Debatte darüber entbrannt, ob weitere außerplanmäßige Erhöhungen des gesetzlichen Mindestlohnes notwendig sind, damit die Lohnuntergrenze mit der Teuerung Schritt halten kann. Bleiben die nominalen Mindestlohnerhöhungen nämlich hinter dem Anstieg des Preisniveaus zurück, würde dies mit einem Kaufkraftverlust für Beschäftigte zum Mindestlohn einhergehen.

Die Steigerung des gesetzlichen Mindestlohns seit 2015 liegt mittlerweile deutlich über der Steigerung der Tariflöhne

Mit der Einführung im Jahr 2015 wurde die Mindestlohnkommission damit beauftragt, die Höhe des gesetzlichen Mindestlohns so anzupassen, dass ein angemessener Mindestschutz der Belegschaft unter fairen Wettbewerbsbedingungen ermöglicht wird, ohne dabei die Beschäftigung zu gefährden. Konkret soll sich die Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns nachlaufend an der Tarifentwicklung orientieren, welche durch den sogenannten Tariflohnindex des Statistischen Bundesamtes erfasst wird.

Dieser Index bildet die mittlere Entwicklung der tariflich festgelegten Löhne aller Branchen in Deutschland ab. Die Orientierung am Tariflohn soll sicherstellen, dass die Entwicklung des Mindestlohns die von den Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften ausgehandelten Lohnerhöhungen widerspiegelt. Zwischen Januar 2015 und Januar 2023 sind die nominalen Tariflöhne jährlich um durchschnittlich 2,3 Prozent gestiegen.

Mario Bossler, Erik-Benjamin Börschlein und Jan Simon Wiemann haben in einem 2021 für das IAB-Forum verfassten Beitrag aufgezeigt, dass der gesetzliche Mindestlohn bis Oktober 2020 hinter der Entwicklung des Tariflohnindex zurückgeblieben war (siehe Abbildung 1). Diese Diskrepanz lässt sich größtenteils dadurch erklären, dass die Mindestlohnkommission sich nicht in Echtzeit, sondern lediglich nachlaufend, also mit einem gewissen zeitlichen Verzug, am Tariflohnindex orientiert.

Das Mindestlohngesetz verpflichtet die Kommission, im Zwei-Jahres-Takt zum 30. Juni einen Anpassungsvorschlag für die beiden darauffolgenden Kalenderjahre vorzulegen. Der Vorschlag der Kommission basiert auf dem zum jeweiligen Empfehlungszeitpunkt verfügbaren Tariflohnindex, wodurch der gesetzliche Mindestlohn der Tariflohnentwicklung im Regelfall um mindestens sechs Monate hinterherhinkt.

Im Rahmen der Dritten Mindestlohnanpassungsverordnung hat die Kommission zunächst beschlossen, den Mindestlohn im Sechs-Monats-Takt von 9,35 Euro pro Stunde auf 9,50 Euro (ab 1. Januar 2021), 9,60 Euro (ab 1. Juli 2021) und 9,82 Euro (ab 1. Januar 2022) anzuheben. Diese drei Erhöhungen konnten den bestehenden Abstand zum Tariflohnindex merklich reduzieren.

Die Dritte Mindestlohnanpassungsverordnung beinhaltete außerdem eine vierte Erhöhung auf 10,45 Euro, die zum 1. Juli 2022 in Kraft trat. Diese Anhebung fiel mit rund 6,4 Prozent überdurchschnittlich hoch aus und führte dazu, dass der gesetzliche Mindestlohn erstmals seit dessen Einführung über der Entwicklung des Tariflohnindex lag.

Nur drei Monate später erfolgte bereits die nächste Anpassung: Zum 1. Oktober 2022 trat die im Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien vereinbarte außerplanmäßige Erhöhung auf 12 Euro in Kraft, wodurch der Mindestlohn einmalig ohne Zutun der Mindestlohnkommission massiv angehoben wurde, was in erster Linie verteilungspolitisch motiviert war. Dadurch erhöhte sich die gesetzliche Lohnuntergrenze um 14,8 Prozent. Dies führte dazu, dass der Anstieg des Mindestlohns seit Januar 2022 deutlich oberhalb der Tariflohnentwicklung lag.

Der gesetzliche Mindestlohn ist zwischen Januar 2015 und September 2023 um insgesamt 41,2 Prozent gestiegen, während der Tariflohnindex im gleichen Zeitraum um 21,7 Prozent zugenommen hat (siehe Abbildung 2). Das Wachstum des Mindestlohnindex fiel somit bis September 2023 um 19,5 Prozentpunkte stärker aus als das Wachstum des Tariflohnindex. Zum 1. Januar 2024 und zum 1. Januar 2025 wird der gesetzliche Mindestlohn auf Vorschlag der Mindestlohnkommission im Rahmen der Vierten Mindestlohnanpassungsverordnung erneut steigen, nämlich auf 12,41 Euro beziehungsweise 12,82 Euro.

Der Anstieg der Verbraucherpreise hat sich in den vergangenen Jahren erheblich beschleunigt

Bruttolöhne, und damit auch die Höhe des gesetzlichen Mindestlohns und der Tariflöhne, werden üblicherweise in nominaler Höhe festgelegt, also in konkreten Euro-Beträgen. Die tatsächliche Kaufkraft der Löhne hängt jedoch entscheidend vom Niveau der Preise von Gütern und Dienstleistungen ab: Steigt das allgemeine Verbraucherpreisniveau bei konstanten Nominallöhnen, so sinkt der Reallohn der Beschäftigten und damit deren Kaufkraft.

Zwischen Januar 2015 und Januar 2021 stiegen die Verbraucherpreise nur langsam (siehe Abbildung 1). In diesem Zeitraum lag die Inflationsrate, das heißt die Änderung des Verbraucherpreisindex im Vergleich zum Vorjahresmonat, mit im Durchschnitt rund 1,4 Prozent unter dem Inflationsziel der Europäischen Zentralbank (EZB) von mittelfristig „unter, aber nahe 2 Prozent“.

Die im Zuge der Covid-19-Krise entstandenen Lieferengpässe führten zunächst zu einem Anstieg der Inflationsrate, die im Dezember 2021 ein Zwischenhoch von 4,9 Prozent erreichte. Infolge des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine ab Februar 2022 stiegen die Lebensmittel- und Energiepreise erheblich, wodurch sich die Inflation in Deutschland weiter beschleunigte und im Oktober 2022 einen Höchststand von 10,4 Prozent erreichte.

Laut Statistischem Bundesamt lag die Inflationsrate im September 2023 mit 4,5 Prozent wieder auf einem niedrigeren Niveau. Sie übersteigt damit aber weiterhin deutlich das 2-Prozent-Ziel der EZB.

Preisbereinigt liegt der Mindestlohn trotz Inflationsschub deutlich über dem Niveau von 2015

Insgesamt ist das Verbraucherpreisniveau seit Einführung des gesetzlichen Mindestlohns im Januar 2015 um 26,5 Prozent gestiegen. Die beschleunigte Teuerung der vergangenen Jahre wirft daher die Frage auf, inwieweit die Inflation die Kaufkraft der nominal festgelegten Mindest- und Tariflöhne geschmälert hat.

In Abbildung 3 ist die reale Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns sowie der Tariflöhne ausgewiesen. Hier ist also der nominale Index um den Anstieg des Verbraucherpreisindex bereinigt. Der reale Tariflohnindex ist in den Jahren nach der Mindestlohneinführung deutlich gestiegen. Mit der seit 2021 stark anziehenden Inflation büßten die Tariflöhne jedoch sukzessive wieder an Kaufkraft ein. Im Januar 2022 war daher nur noch ein Reallohnzuwachs von 3,7 Prozentpunkten gegenüber Januar 2015 zu verzeichnen (siehe auch Abbildung 2).

Im gleichen Zeitraum konnten die anfänglichen, nachlaufend am Tariflohnindex ausgerichteten Mindestlohnerhöhungen der moderaten Teuerung regelmäßig entgegenwirken. In der Folge wies der gesetzliche Mindestlohn Anfang 2022 mit einem realen Zuwachs von 2,2 Prozentpunkten eine etwas höhere Kaufkraft auf als bei seiner Einführung im Januar 2015.

Die beschleunigte Teuerung infolge des Ukraine-Kriegs hat die Kaufkraft der Tariflöhne ab Februar 2022 erheblich geschmälert: Ihr realer Wert war im September 2023 um 3,8 Prozent geringer als im Januar 2015 (siehe Abbildung 2).

In Bezug auf den gesetzlichen Mindestlohn zeigt sich allerdings eine gegenteilige Entwicklung. Mit den Anhebungen auf 10,45 Euro und 12 Euro im Laufe des Jahres 2022 wurde der inflationsbedingte Kaufkraftverlust nicht nur ausgeglichen. Damit war sogar ein Reallohnzuwachs verbunden: Trotz des Inflationsschubs war die Kaufkraft des gesetzlichen Mindestlohns im September 2023 um 11,6 Prozent höher als bei seiner Einführung.

Bei der Preisbereinigung muss allerdings beachtet werden, dass der hierfür zugrunde gelegte Verbraucherpreisindex des Statistischen Bundesamtes das Preisniveau für einen repräsentativen Warenkorb der Gesamtbevölkerung abbildet. Da dieser Warenkorb nicht zwingend die Ausgabenstruktur spezifischer Personengruppen widerspiegeln muss, kann die Inflationsrate von Mindestlohnbeschäftigten von der offiziellen Inflationsrate abweichen.

Für den Zeitraum 2015 bis 2023 liegt jedoch kein Preisindex vor, der die Entwicklung für den Warenkorb von Niedrigeinkommenshaushalten beschreibt. Grund ist, dass das Statistische Bundesamt mangels spezifischer Gewichte keine Inflationsraten für bestimmte Haushaltstypen ausweist.

Höhere Inflationsrate für Geringverdienende

In einer aktuellen Studie zeigen Sebastian Dullien und Silke Tober, dass Niedrigeinkommenshaushalte im Mittel einen höheren Anteil ihrer Einkünfte für Lebensmittel und Energie aufwenden, deren Preise im Zuge der Ukraine-Krise besonders stark angezogen haben. Laut Statistischem Bundesamt gilt dies insbesondere für Nahrungsmittel, die sich zwischen Januar 2020 und September 2023 um über 30 Prozent verteuert haben (siehe Abbildung 4). Der Studie zufolge fiel die Inflation im Jahr 2022 für Niedrigeinkommenshaushalte auch deshalb um bis zu einem Sechstel höher aus als für die Gesamtbevölkerung.

Überträgt man diesen Befund auf Mindestlohnbeschäftigte, so reduziert sich der in Abbildung 2 ausgewiesene Reallohnzuwachs zwar etwas. Dennoch verbleibt unter dem Strich ein deutliches Plus an Kaufkraft. Diese Einschätzung bestätigt sich, wenn man die Preisentwicklung für verschiedene Gütergruppen betrachtet.

Das Statistische Bundesamt legt Preisindizes für zwölf unterschiedliche Gütergruppen vor, unter anderem für die Gruppen „Nahrungsmittel und alkoholfreie Getränke“, „Verkehr“ und „Wohnung, Wasser, Strom, Gas und andere Brennstoffe“. Abbildung 4 weist die Entwicklung zwischen Januar 2020 und September 2023 aus.

In diesem Zeitraum stieg der Mindestlohn um 28,3 Prozent an, während der Tariflohnindex um 6,5 Prozent wuchs. Der Mindestlohnanstieg überstieg die allgemeine Preisentwicklung um 10,3 Prozentpunkte, während der Tariflohn­index gegenüber dem Verbraucherpreisindex um 11,5 Prozentpunkte zurückfiel.

Unter den ausgewiesenen Gütergruppen weisen Nahrungsmittel mit 30,7 Prozent den stärksten Preisanstieg aus, gegenüber diesen Gütern hat der Mindestlohn also sogar an Kaufkraft verloren. Die Preiseentwicklungen für Verkehr und Wohnung blieben jedoch hinter der Mindestlohnerhöhung zurück.

Zwar geben Geringverdienende einen höheren Anteil ihres Einkommens für Nahrungsmittel aus als Besserverdienende. Allerdings lag der Anteil in Niedrigeinkommenshaushalten im Jahr 2018 bei etwa 20 Prozent, wie das Statistische Bundesamt in einer 2020 veröffentlichten Einkommens- und Verbrauchsstichprobe ausweist (S. 97). Da alle anderen Gütergruppen niedrigere Preissteigerungen aufweisen, wird hier ebenfalls deutlich, dass der Mindestlohnanstieg der letzten Jahre auch im September 2023 noch mit einem realen Zuwachs an Kaufkraft verbunden ist.

Der OECD-Beschäftigungsausblick von 2023 zeigt: Dass der Mindestlohn aktuell deutlich stärker gestiegen ist als die Tariflöhne, ist kein deutsches Spezifikum. In der Mehrheit der OECD-Länder sind die Reallöhne von durchschnittlich Verdienenden wie in Deutschland deutlich zurück gegangen, während die staatlich gesetzten Mindestlöhne dank diskretionärer Steigerungen bis Mitte 2023 mit der Inflation Schritt halten konnten.

Allerdings verzeichnen nur wenige Länder, dazu zählt eben auch Deutschland, einen realen Zuwachs für Niedrigverdienende. Die Tariflöhne steigen jedoch in den meisten Ländern mit Blick auf die Preissteigerungen zeitverzögert, unter anderem weil neue Tarifverhandlungen erst nach Auslaufen der bestehenden Tarifverträge stattfinden.

Fazit

Seit seiner Einführung zum 1. Januar 2015 ist der gesetzliche Mindestlohn mehrfach auf turnusgemäßen Vorschlag der Mindestlohnkommission sowie einmalig durch außerplanmäßigen Beschluss der Bundesregierung angehoben worden. Er liegt mit einer Höhe von 12 Euro derzeit mehr als 40 Prozent über seinem Einführungsniveau von 8,50 Euro pro Stunde. Damit ist der gesetzliche Mindestlohn annähernd doppelt so stark gestiegen wie der Tariflohnindex, an dem sich Vorschläge der Mindestlohnkommission zur nominalen Höhe des Mindestlohns laut Gesetz orientieren sollen.

Das in den vergangenen Jahren stark gestiegene allgemeine Verbraucherpreisniveau hat die Kaufkraft des gesetzlichen Mindestlohns und der Tariflöhne allerdings erheblich geschmälert. Dennoch konnten die kräftigen Mindestlohnerhöhungen des Jahres 2022 den inflationsbedingten Kaufkraftverlust mehr als ausgleichen. Dies gilt auch, wenn man berücksichtigt, dass Geringverdienende von der aktuellen Inflation etwas stärker betroffen sind als Besserverdienende.

Demgegenüber haben die Tariflöhne in den Jahren 2022 und 2023 deutlich an Kaufkraft verloren. Eine Orientierung alleine an der Tariflohnentwicklung hätte somit in diesen Jahren zu einem deutlichen Kaufkraftverlust für die Mindestlohnbeschäftigten geführt.

Neben den Lohn- und Kaufkrafteffekten sollten bei einer Bewertung des Mindestlohns aber auch nicht beabsichtigte Auswirkungen beachtet werden. Die Wirksamkeit des gesetzlichen Mindestlohns hängt auch entscheidend davon ab, dass das höhere Lohnniveau nicht zu einer Verringerung der betrieblichen Nachfrage nach Arbeitskräften führt.

In einem 2022 im IAB-Forum publizierten Beitrag kommen Erik-Benjamin Börschlein, Mario Bossler und Nicole Gürtzgen zu dem Schluss, dass die Einführung und Anhebung des gesetzlichen Mindestlohns das Beschäftigungsniveau bis zum Jahr 2020 kaum reduziert haben. Auf Basis der ökonomischen Theorie kann dieser Befund jedoch nicht ohne weiteres auf die nachfolgenden Mindestlohnerhöhungen auf 10,45 und 12 Euro verallgemeinert werden, denn hierzu liegt bislang keine empirische Evidenz vor.

Literatur

Börschlein, Erik-Benjamin; Bossler, Mario; Gürtzgen, Nicole (2022): Die bisherigen Erhöhungen des Mindestlohns haben der Beschäftigung bislang kaum geschadet. In: IAB-Forum, 19.09.2022.

Börschlein, Erik-Benjamin; Bossler, Mario; Wiemann, Jan Simon (2021): Gesetzlicher Mindestlohn – 2022 dürfte der Rückstand gegenüber der Tariflohnentwicklung aufgeholt sein. In: IAB-Forum, 15.02.2021.

Dullien, Sebastian; Tober, Silke (2023): IMK Inflationsmonitor – Deutliche Unterschiede zwischen Arm und Reich im Jahr 2022. In: IMK Policy Brief Nr. 144.

OECD (2023): OECD Employment Outlook 2023 – Artificial Intelligence and the Labour Market, Chapter 1 – Labour Market and Wage Developments, Paris: OECD Publishing.

Statistisches Bundesamt (2019): Hintergrundpapier zur Revision des Verbraucherpreisindex für Deutschland 2019. Wiesbaden, 21.02.2019.

Statistisches Bundesamt (2020): Wirtschaftsrechnungen. Einkommens- und Verbrauchsstichprobe. Konsumausgaben privater Haushalte 2018. In: Fachserie 15, Heft 5, 29. Mai 2020 (S. 31-34 und S. 97-144 korrigiert am 28. Oktober 2021).

Statistisches Bundesamt (2023): Inflationsrate im September 2023 bei +4,5 %. In: Destatis-Pressemitteilung Nr. 405, 11.10.2023.

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.20231211.01