Geringverdienende profitierten während der Pandemie besonders häufig vom erhöhten Kurzarbeitergeld

Während der Covid-19-Pandemie war Kurzarbeit ein intensiv genutztes arbeitsmarktpolitisches Instrument. Für Beschäftigte, die lange und stark von Kurzarbeit betroffen waren, wurden im Zuge der Krise die Leistungssätze erhöht, also der Anteil des entgangenen Nettoentgelts, der durch die Bundesagentur für Arbeit ersetzt wird. Davon haben neben Menschen mit geringen Einkommen vor allem Beschäftigte in personenbezogenen Dienstleistungsberufen sowie in Kleinbetrieben überproportional profitiert.

Kurzarbeitergeld wurde in der Covid-19-Pandemie in nie gekanntem Ausmaß in Anspruch genommen. Allein im April 2020 waren sechs Millionen Beschäftigte in Kurzarbeit. Im Durchschnitt hatten diese Beschäftigten im April 2020 einen Entgeltausfall von 50 Prozent, die Hälfte ihres bisherigen Verdienstes ging also durch Kurzarbeit verloren. Genau hier setzt das Kurzarbeitergeld an: Beschäftigten in Kurzarbeit wird im Regelfall 60 Prozent ihres Netto-Entgeltausfalls erstattet. Wenn mindestens ein Kind im Haushalt lebt, sind es 67 Prozent.

Im ersten Frühling der Pandemie beschloss die Bundesregierung, diese Leistungssätze für Personen, die länger von Kurzarbeit betroffen waren, zu erhöhen. Dies sollte sie vor allzu massiven Einkommenseinbußen schützen. Daher wurde der Leistungssatz beginnend im März 2020 ab dem vierten Monat in Kurzarbeit auf 70 Prozent (77 Prozent für Beschäftigte mit Kindern) erhöht, ab dem siebten Monat auf 80 Prozent beziehungsweise 87 Prozent. Zusätzliche Voraussetzung für den Bezug der höheren Leistungssätze war ein Entgeltausfall von mindestens 50 Prozent im jeweiligen Monat.

Diese Regelung lief zum 30. Juni 2022 aus. Bisher war nicht bekannt, in welchem Umfang die höheren Leistungssätze in Anspruch genommen wurden und welche Personen- und Einkommensgruppen davon besonders stark profitiert haben.

Anfang 2021 bezogen bis zu 1,4 Millionen Kurzarbeitende erhöhte Leistungssätze

Wie bereits erwähnt, war die Erhöhung der Leistungssätze erst ab einer Bezugsdauer von vier beziehungsweise sieben Monaten – beginnend im März 2020 – wirksam. Die höheren Leistungssätze konnten daher frühestens ab Juli beziehungsweise September 2020 gezahlt werden. Absolut gesehen erreichte die Zahl derjenigen, die diese höheren Leistungssätze bezogen haben, im zweiten Lockdown zum Jahreswechsel 2020/2021 ihren Höhepunkt (siehe Abbildung 1): Zwischen Dezember 2020 und April 2021 wurden monatlich in mehr als einer Million Fälle erhöhte Leistungssätze ausgezahlt, in der Spitze bis zu 1,4 Millionen im Februar 2021.

Bemerkenswert: Bereits im Oktober 2020 nahmen rund 400.000 Menschen den zweifach erhöhten Satz von 80 beziehungsweise 87 Prozent in Anspruch, aber nur rund 110.000 den einfach erhöhten Satz von 70 beziehungsweise 77 Prozent. In der Pandemie gab es demnach einen sehr hohen Bestand an Kurzarbeitenden, die über längere Zeit hohe Entgeltausfälle verkraften mussten und daher einen Anspruch auf die höchstmöglichen Leistungssätze erworben hatten.

In der Regel hatte über die Hälfte aller Kurzarbeitenden in der Pandemie einen Entgeltausfall von unter 50 Prozent und damit keinen Anspruch auf erhöhte Leistungen. Ab Juli 2020 gab es nur noch wenige Personen, die bei einem Entgeltausfall von über 50 Prozent keine erhöhten Leistungssätze bezogen hatten. Im Frühjahr 2021 bezogen ungefähr 40 Prozent aller Kurzarbeitenden erhöhte Leistungssätze, womit der höchste Stand erreicht war.

Kurzarbeitende mit dem höchsten Satz von 80 beziehungsweise 87 Prozent machten im Oktober 2020 bereits ein Fünftel aller Kurzarbeitenden aus. Dieser Anteil wurde bis Dezember 2021, dem Ende des Zeitraums, für den entsprechende Daten verfügbar sind, nicht mehr unterschritten, auch wenn die Zahl der Kurzarbeitenden insgesamt zu diesem Zeitpunkt bereits wieder unter die Millionenmarke gefallen war.

Die zusätzlichen Ausgaben für die erhöhten Leistungssätze beliefen sich bis Ende 2021 auf zwei Milliarden Euro

Wie groß waren die zusätzlichen Ausgaben für die erhöhten Leistungssätze? Die Bundesagentur für Arbeit beziffert in ihren Geschäftsberichten die Gesamtausgaben für das Kurzarbeitergeld für die Jahre 2020 und 2021 auf 42,3 Milliarden Euro. Davon entfielen 24,7 Milliarden auf das ausgezahlte Kurzarbeitergeld, der Rest von 17,5 Milliarden auf die Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge.

Während der Covid-19-Pandemie wurden Arbeitgebern auch die Sozialversicherungsbeiträge für die ausgefallenen Arbeitsstunden vollumfänglich erstattet. Die Ausgaben für erhöhte Leistungssätze betrugen etwa 2 Milliarden Euro (zur Berechnung siehe Infokasten „Daten und Methoden“). Dies entspricht 8,4 Prozent des ausgezahlten Kurzarbeitergeldes. Gemessen an den Gesamtkosten der Kurzarbeit in den Jahren 2020 und 2021 von über 42 Milliarden Euro beläuft sich der Anteil der Zahlungen, der durch die höheren Leistungssätze zustande kam, auf knapp 5 Prozent.

Beschäftigte mit geringerem Einkommen bezogen rund dreimal so häufig erhöhte Leistungssätze wie Besserverdienende

Geringverdienende Beschäftigte können finanzielle Einbußen durch Kurzarbeit, insbesondere wenn diese länger dauert, oft schwerer abfedern. Insofern ist es von hoher Relevanz, welche Einkommensgruppen überproportional häufig höhere Leistungssätze in Anspruch nahmen.

Tatsächlich zeigt sich hier ein klarer Zusammenhang (siehe Abbildung 2): Je höher das Bruttomonatsentgelt, desto geringer war der Anteil an Kurzarbeitenden mit erhöhten Leistungssätzen. Bei Vollzeitbeschäftigten, die mehr als 4000 Euro brutto im Monat verdienten, erreichte der Anteil an allen Kurzarbeitenden in dieser Gruppe während des zweiten Lockdowns maximal ein Fünftel.

Bei Personen mit geringeren Einkommen stieg dieser Anteil im Zeitverlauf stärker an und bewegte sich bei Geringverdienenden durchweg auf einem höheren Niveau als bei Besserverdienenden: Unter den Vollzeitbeschäftigten in Kurzarbeit mit weniger als 2.000 Euro brutto im Monat erhielten in der Spitze bis zu 60 Prozent erhöhte Leistungssätze, dreimal so viel wie in der höchsten Einkommensgruppe.

Hinzu kommt, dass Geringverdienende auch häufiger in Kurzarbeit sind als Besserverdienende (lesen Sie dazu den IAB-Forschungsbericht 5/2024 von Christian Kagerl und Thomas Kruppe). Der Verlauf bei Teilzeitbeschäftigten, welche auf Stundenbasis ebenfalls oft relativ wenig verdienen, ist dem der geringsten Verdienstgruppe sehr ähnlich. Folglich waren die meisten Beziehenden von höheren Leistungssätzen Beschäftigte mit einem eher geringeren Einkommen.

Im Gastgewerbe bezogen während des zweiten Lockdowns bis zu 75 Prozent der Kurzarbeitenden höhere Leistungssätze, im Verarbeitenden Gewerbe 15 Prozent

Die Einschränkungen des öffentlichen Lebens in der Pandemie trafen Dienstleistungen wie das Gastgewerbe sehr hart. Dadurch war Kurzarbeit in diesem Bereich besonders verbreitet (lesen Sie hierzu einen 2023 im IAB-Forum erschienenen Beitrag von Bernd Fitzenberger und Christian Kagerl).

Beim Bezug der höheren Leistungssätze zeigen sich ebenfalls gravierende Unterschiede nach Wirtschaftszweigen: Im Frühjahr 2021 lag der maximale Anteil der Kurzarbeitenden mit erhöhten Leistungssätzen im Verarbeitenden Gewerbe bei 15 Prozent, im Handel und Baugewerbe zwischen einem Drittel und 40 Prozent, im Gastgewerbe sowie bei Kunst, Unterhaltung und Erholung hingegen bei drei Viertel.

Gleichzeitig werden die meisten Jobs in Wirtschaftszweigen wie dem Gastgewerbe und anderen personennahen Dienstleistungen nicht besonders gut bezahlt. Daher dürfte ein Teil des einkommensspezifischen Unterschieds bei den Leistungssätzen darauf zurückzuführen sein, dass gerade Branchen, die im Schnitt schlechter bezahlen, von der Pandemie besonders stark betroffen waren.

Kurzarbeitende in Kleinstbetrieben bezogen deutlich häufiger höhere Leistungssätze als Beschäftigte in Großbetrieben

Neben dem Wirtschaftszweig spielt die Größe des Betriebs eine Rolle (siehe Abbildung 3). Unter sonst gleichen Umständen bezogen Beschäftigte in größeren Betrieben deutlich seltener einen erhöhten Leistungssatz. Vergleicht man etwa Kurzarbeitende in Betrieben mit weniger als zehn Beschäftigten mit solchen in einem Großbetrieb mit 250 oder mehr Beschäftigten, so haben letztere eine um knapp 11 Prozentpunkte geringere Wahrscheinlichkeit, einen erhöhten Leistungssatz zu bekommen. Denn Entgeltausfälle von mindestens 50 Prozent kommen bei ihnen seltener vor und fallen im Schnitt kürzer aus.

Darüber hinaus steigt die Wahrscheinlichkeit von höheren Sätzen für ältere Beschäftigte, Personen mit geringerer formaler Bildung, Beschäftigte in kaufmännischen oder personennahen Dienstleistungsberufen, Beschäftigte mit Kindern sowie Beschäftigte ohne deutsche Staatsangehörigkeit. Das Geschlecht und die Länge der Betriebszugehörigkeit spielen hingegen keine signifikante Rolle.

Wie oben erwähnt sind auch die entsprechenden Unterschiede zwischen den Entgeltgruppen sehr groß. Abbildung 2 zeigt für Februar 2021, dass die Quote der Vollzeitbeschäftigten mit über 4.000 Euro Bruttoverdienst, die zu diesem Zeitpunkt in Kurzarbeit waren, um etwa 35 Prozentpunkte niedriger liegt als für diejenigen mit weniger als 2.000 Euro. Allerdings reduziert sich diese Lücke auf nur noch 10 Prozentpunkte, wenn andere Faktoren wie Alter und Bildung berücksichtigt werden.

Nichtsdestotrotz geht ein geringes Gehalt oder eine Teilzeitbeschäftigung auch unter sonst gleichen Umständen mit einem signifikant häufigeren Bezug von erhöhten Leistungssätzen im Kurzarbeitergeld einher.

Fazit

Während der Pandemie bezogen viele Beschäftigte Kurzarbeitergeld. Davon wiederum erhielten bis zu 1,4 Millionen oder 40 Prozent die damals geltenden erhöhten Leistungssätze. Besonders häufig wurde der zweifach erhöhte Satz gezahlt: Ihn erhielten bis Ende 2021 mindestens ein Fünftel der Kurzarbeitenden. Insgesamt entstanden durch die Regelung in den Jahren 2020 und 2021 zusätzliche Kosten in Höhe von etwa zwei Milliarden Euro, was circa fünf Prozent der Gesamtkosten der Kurzarbeit in diesem Zeitraum entspricht.

Von der Erhöhung des Leistungssatzes profitierten überproportional häufig Geringverdienende. Allerdings lässt sich diese Korrelation nicht nur durch den Einkommensunterschied per se erklären, sondern auch durch andere Faktoren. Beispielsweise waren Wirtschaftszweige mit relativ niedrigen Löhnen wie das Gastgewerbe von der Pandemie besonders stark betroffen. Weiterhin war die Wahrscheinlichkeit des erhöhten Bezugs in kleineren Betrieben und bei Dienstleistungsberufen, insbesondere bei personennahen und kaufmännischen Dienstleistungen, deutlich höher.

Die erhöhten Leistungssätze waren insofern sozialpolitisch sinnvoll, als sie gerade Geringverdienenden zugutekamen und nur bei einem Entgeltausfall von mindestens 50 Prozent zum Tragen kamen. Potenziell könnte die lange Laufzeit der Regelung Betrieben zwar einen Anreiz gegeben haben, Beschäftigte länger in Kurzarbeit zu halten. Allerdings dürfte dieser Effekt eher begrenzt gewesen sein.

Die zusätzlichen Ausgaben für die erhöhten Leistungssätze waren deutlich geringer als die Ausgaben für die Erstattung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung. Durch letztere wurden die verbleibenden Personalkosten für Betriebe direkt und merklich gesenkt. Von den erhöhten Leistungssätzen hingegen profitierten die Betriebe allenfalls indirekt.

Eine gezielte Unterstützung kleiner Einkommen ließe sich allerdings auch auf anderem Wege erreichen, beispielsweise durch höhere Leistungssätze für Geringverdienende, eventuell geknüpft an die Bedingung eines hohen Entgeltausfalls. Eine solche Lösung fände auch in der Bevölkerung eine hohe Akzeptanz. So kamen Gesine Stephan und Koautoren in einer 2023 erschienenen Studie zu dem Ergebnis, dass die hierfür Befragten diese Option stärker befürworteten als eine zeitabhängige Anhebung der Leistungssätze.

Literatur

Fitzenberger, Bernd; Kagerl, Christian (2023): Viele Dienstleistungsbranchen nutzten Kurzarbeit in der Corona-Krise zeitweise stärker als das produzierende Gewerbe (Serie „Corona-Krise: Folgen für den Arbeitsmarkt“). In: IAB-Forum, 20.03.2023.

Kagerl, Christian; Kruppe, Thomas (2024): Individuelle Daten zu Kurzarbeitenden: Datenvalidierung und erste Befunde. IAB-Forschungsbericht Nr. 5.

Stephan, Gesine; Dütsch, Matthias; Osiander, Christopher (2023): Short-Time Allowances in Times of Crisis: A Survey Experiment. Journal for Labour Market Research 57(32)

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.20240419.01