Mehr Kundenorientierung im Sozialstaat wagen: Die berufliche Rehabilitation ist der Schlüssel für eine moderne Teilhabe- und Arbeitsmarktpolitik

Die berufliche Rehabilitation leistet viel, aber weniger, als sie könnte. Die Fragmentierung des Systems führt zu Zeitverzögerungen und Schwierigkeiten beim Zugang und der Weiterleitung von Geförderten. Eine Reform könnte sich am Befähigungsansatz orientieren. Ein Weg wäre die Einrichtung regionaler Reha-Hubs, die als übergreifende Schnittstellen den Leistungsträgern vorgeschaltet wären.

Deutschland steht vor einer doppelten strukturellen Herausforderung: Zum einen schrumpft und altert das Erwerbspersonenpotenzial. Damit nehmen gesundheitliche Belastungen, psychische Erkrankungen und komplexe Lebenslagen zu, was das Risiko der dauerhaften Ausgrenzung aus dem Arbeitsmarkt erhöht. Zum anderen werden für die notwendige digitale und ökologische Transformation qualifizierte Fachkräfte benötigt.

Eine moderne Arbeitsmarktpolitik muss daher jene Gruppen verstärkt in den Blick nehmen, deren Fähigkeiten aufgrund gesundheitlicher Einschränkungen oder Behinderungen im bestehenden System der beruflichen Rehabilitation vielfach noch ungenutzt bleiben. Dieses System soll sowohl den sozialstaatlichen Anspruch auf Teilhabe als auch den arbeitsmarktpolitischen Bedarf nach qualifizierten Erwerbspersonen erfüllen. Derzeit wird es diesen Notwendigkeiten allerdings nur teilweise gerecht.

Der aktuellen Reha- und Arbeitsmarktforschung zufolge bedarf es daher größerer Reformen. Doch an welchen Leitlinien sollte sich eine Reform des Reha-Systems orientieren? Der sogenannte Befähigungsansatz bietet hierfür einen hilfreichen normativen Rahmen.

Der Befähigungsansatz als Leitidee eines modernen Reha-Systems

Den Befähigungsansatz (capability approach) hat der spätere Wirtschaftsnobelpreisträger Amartya Sen in einer im Jahr 2000 erschienenen Studie eingehend diskutiert. Demnach entsteht Wohlergehen nicht primär über Ressourcen oder Nutzen, sondern über die realen Verwirklichungschancen (capabilities), die Menschen haben, um ein Leben zu führen, das sie als wertvoll erachten. Entscheidend ist also, was Menschen tatsächlich tun und sein können (functionings), und wie frei sie darin sind, zwischen verschiedenen Lebensentwürfen zu wählen.

Ressourcen wie Einkommen, Rechtsansprüche oder vorhandene Angebote reichen demnach nicht aus. Erst wenn Menschen in der Lage sind, diese Ressourcen in reale Handlungsmöglichkeiten umzuwandeln, entstehen Verwirklichungschancen. Der Befähigungsansatz fordert daher einen Sozialstaat, der nicht nur Angebote bereitstellt, sondern tatsächlich deren Nutzung und Verwertung ermöglicht.

In der deutschen Sozialstaatsdebatte haben Autor*innen wie Georg Cremer, langjähriger Geschäftsführer der Caritas, den Befähigungsansatz aufgegriffen. In einem 2023 veröffentlichten Beitrag betont er: Befähigungsgerechtigkeit erfordert eine Reformorientierung, die umfassender ist als herkömmliche Ansätze der Ressourcenumverteilung – und auch umfassender als ein eng gefasstes Verständnis von Chancengerechtigkeit, das den Fokus ausschließlich auf die Verhinderung formaler Diskriminierung legt.

Daher, so Melanie Arntz in einem aktuellen Beitrag, muss ein befähigender Sozialstaat strukturelle Barrieren abbauen, damit Menschen Ressourcen und Leistungen auch tatsächlich effektiv nutzen können. Der Befähigungsansatz wird damit zur programmatischen Basis für einen Sozialstaat, der proaktiv Chancen schafft und nicht nur Risiken abfedert.

Auf die berufliche Rehabilitation übertragen bedeutet dies: Die entscheidende Frage ist nicht, ob es Angebote gibt, sondern ob Menschen diese tatsächlich effektiv in ihrem Interesse nutzen. Doch das bisherige, institutionell zersplitterte System der beruflichen Reha wird diesem Anspruch vielfach nicht gerecht und stößt angesichts komplexer Lebenslagen zunehmend an seine Grenzen.

Strukturelle Probleme und institutionelle Grenzen des heutigen Reha-Systems

Die empirische Forschung zeigt deutlich: Das berufliche Reha-System in Deutschland ist leistungsfähig, aber aufgrund historisch gewachsener Zuständigkeitsstrukturen stark fragmentiert. Die institutionelle Fragmentierung zwischen Rentenversicherung, Arbeitsagenturen, Jobcentern, Unfallversicherung, gesetzlicher Krankenversicherung, Integrationsämtern sowie Jugendhilfe und Eingliederungshilfe erzeugt anhaltende Zuständigkeitskonflikte, doppelte Prüfprozesse und oft lange Übergangszeiten (zu den Schnittstellen in der Sozialpolitik lesen Sie unter anderem eine 2021 erschienene Studie von Sybille Stöbe-Blossey und anderen; eine Beschreibung des Systems der beruflichen Rehabilitation findet sich in einem 2020 erschienenen Überblicksbeitrag von Nancy Reims).

Betroffene erleben diese Fragmentierung besonders an den Übergängen, zum Beispiel beim Wechsel vom Krankengeld oder Grundsicherungsbezug in die berufliche Rehabilitation. Diese Übergänge sind häufig nicht standardisiert. Zudem werden notwendige medizinische Informationen aus Datenschutzgründen nicht weitergegeben. Dadurch werden Verfahren verzögert oder müssen erneut beginnen. Dies betrifft insbesondere Menschen mit psychischen Erkrankungen.

Viele Betroffene erhalten erst spät relevante Unterstützungsangebote, obwohl frühzeitige Interventionen schon während einer medizinischen Versorgung ihre beruflichen Chancen deutlich verbessern würden. Auf diese Problematik haben Nancy Reims und andere in einem 2024 erschienenen Beitrag hingewiesen. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang auch eine 2016 erschienene Studie von Karsten Paul und anderen: Demnach reduzieren lange Phasen der Arbeitsunfähigkeit, fehlende psychosoziale Betreuung und mangelnde kontinuierliche Unterstützung die Wahrscheinlichkeit einer Beschäftigung erheblich.

Dieses Problem spielt bei der Erwerbsintegration von Menschen im Grundsicherungsbezug häufig eine wichtige Rolle. Gesundheitliche Einschränkungen stellen eines der wichtigsten Integrationshemmnisse in dieser Gruppe dar, wie Jonas Beste und andere in einem 2023 publizierten Beitrag zeigen. Zudem überschneiden sich oft mehrere Problemlagen, was eine isolierte medizinische oder arbeitsmarktliche Bearbeitung nicht selten ineffektiv macht. Die berufliche Rehabilitation kann für diese Menschen eine Unterstützungsmöglichkeit sein, erreicht sie jedoch häufig zu spät oder ist zu wenig passgenau.

Gleichzeitig wird die Unterstützung der Geförderten und der Betriebe insbesondere nach der beruflichen Rehabilitation häufig als unzureichend beschrieben. Kleine und mittlere Unternehmen beklagen häufig, dass sie keine klaren Ansprechpersonen finden und dass die Nachbetreuungszeiten nach Ende der beruflichen Rehabilitation meist zu kurz angesetzt sind (zur Kooperation von Leistungserbringern und Unternehmen lesen Sie eine 2021 veröffentlichte Studie von Kerstin Jahn und Nancy Reims).

All diese Befunde zeigen: Das bestehende System leistet viel, aber nicht immer zum richtigen Zeitpunkt, am richtigen Ort oder in der notwendigen Form. Der Sozialstaat nutzt also vielfach die Potenziale der Menschen nicht, die er eigentlich befähigen möchte.

Diese Probleme sind längst erkannt. Das zwischen 2017 und 2023 in Kraft getretene Bundesteilhabegesetz (BTHG) folgt bereits dem Leitbild eines befähigenden Sozialstaats, indem es das Teilhaberecht hin zu einem stärker personenzentrierten Ansatz reformiert. So wurden unter anderem neue Bedarfsermittlungsinstrumente eingeführt und das neue Teilhabeplanverfahren ist in Kraft getreten.

Doch die Umsetzung geriet in der Praxis häufig ins Stocken durch lange Verfahren, fortbestehende Zuständigkeitskonflikte und eine noch immer zu stark institutionenzentrierte Perspektive. Vieles blieb Stückwerk, und die strukturelle Fragmentierung wurde nicht nachhaltig verringert. Damit wird ein zentraler Anspruch des BTHG bislang nur begrenzt eingelöst: eine konsequente Ausrichtung der Unterstützung an individuellen Verwirklichungschancen.

Wege zu einem befähigenden Reha-System: von der Modellprojektlogik zur strukturellen Reform

Den sogenannten rehapro-Modellprojekten, die von regionalen Jobcentern und Rentenversicherungsträgern initiiert wurden, kommt in diesem Zusammenhang eine wichtige Bedeutung zu. Die Finanzierung obliegt dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

Während das BTHG die normative Architektur eines modernen Teilhaberechts schuf, erproben die rehapro-Projekte die praktischen Voraussetzungen eines stärker befähigenden Sozialstaates. Sie zeigen, was möglich ist, wenn institutionelle Grenzen gelockert, Ressourcen gebündelt und neue Formen der Zusammenarbeit erprobt werden. Sie erzielen insbesondere dank der folgenden Elemente vielfach bessere Ergebnisse als bisherige Prozesslogiken:

• multiprofessionelle, trägerübergreifende Fallteams
• digital gestützte Fallakten
• eng verzahnte medizinische und arbeitsmarktliche Unterstützungsangebote
• frühzeitige Interventionen
• strukturell verankerte betriebliche Kooperation
• modular-flexible Maßnahmenangebote
• intensive psychosoziale Begleitung.

Rehapro verweist damit auf die zentrale These des Befähigungsansatzes: Chancen entstehen dort, wo strukturelle Hindernisse abgebaut werden und Menschen rechtzeitig Unterstützung erhalten.

Doch rehapro macht zugleich deutlich, dass solche Innovationen im bestehenden komplexen System der beruflichen Rehabilitation strukturell begrenzt bleiben: Die Projekte sind zeitlich befristet, organisatorisch außerhalb des bestehenden Systems verortet, extrabudgetär finanziert und nicht gesetzlich verpflichtend. Sie funktionieren trotz und weniger wegen des bestehenden Systems. Damit zeigen sie zugleich, welche Reformen notwendig wären, um ein dauerhaft befähigendes Reha-System zu schaffen.

Entscheidend wäre eine dauerhaft verankerte institutionelle und rechtlich verbindliche Struktur. Ein möglicher Weg wäre die Einrichtung regionaler Reha-Hubs. Diese könnten als gemeinsame Anlauf-, Kooperations- und Koordinationsstellen fungieren – für alle medizinischen und beruflichen Reha-Träger und Personen mit Reha-Bedarf sowie die betroffenen Betriebe.

Die Reha-Hubs wären als Schnittstellenorganisationen konzipiert und den Reha-Trägern zwingend vorgeschaltet. Prinzipiell entspricht dies den Empfehlungen der Sozialstaatskommission, Leistungen zu bündeln, besser aufeinander abzustimmen und Erstanlaufstellen für eine verbesserte Zugänglichkeit zu schaffen.

Reha-Hubs sollten insbesondere Reha-Bedarfe frühzeitig und trägerübergreifend identifizieren, Zuständigkeiten prüfen und verbindlich zuweisen sowie deren Übergänge systematisch und zeitkritisch steuern. Zudem institutionalisieren sie rechtskreisübergreifende Kooperationen und koordinieren aufeinander aufbauende Leistungen. Eine in den Reha-Hubs verankerte Fallsteuerung sorgt überdies dafür, dass Geförderte trägerübergreifend von festen Bezugspersonen kontinuierlich durch den gesamten Prozess begleitet werden.

Die Fallsteuerung sowie die Einschaltung des Reha-Hubs sollten automatisiert und digital erfolgen, um nicht auf eigenverantwortliche Initiative der Betroffenen oder zufällige Hinweise angewiesen zu sein. Vielmehr sollten die Reha-Hubs bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen (zum Beispiel krankheitsbedingten Unterbrechungen von Maßnahmen und Beschäftigungsphasen) eigenständig tätig werden, um Bedarfe und Zuständigkeiten zu prüfen.

Eine solche automatische Einschaltung erhöht die Verlässlichkeit des Systems und reduziert den Zeit- und Informationsverlust bei Übergängen zwischen verschiedenen Systemen. Der Zugang zu einer passgenauen Unterstützung wäre damit niedrigschwellig, inklusiv und barrierearm.

Der Reha-Hub knüpft an bestehende Ideen wie die der Gesundheits-Häuser an. Dabei handelt es sich um spezialisierte Bürgerhäuser mit der Aufgabe, das öffentliche Gesundheitssystem durch Beratungs- und Serviceleistungen attraktiver zu machen. Sie profitieren insbesondere von kurzen Wegen und institutionalisierten Kooperationsformen. Dadurch kann sich auch ein stärkeres Systemverständnis zwischen den Institutionen entwickeln. Die Reha-Hubs bauen auf dieser Idee auf, gehen jedoch in ihrer Systematik und Reichweite weiter.

Ein zusätzlicher Nutzen regionaler Reha-Hubs ergibt sich aus der verbesserten Sichtbarkeit für Arbeitgeber. Viele Betriebe sind zwar grundsätzlich bereit, Personal mit gesundheitlichen Einschränkungen (weiter) zu beschäftigen, benötigen jedoch eine klare und kontinuierliche Ansprechperson und eine oft längerfristige Unterstützung bei der Ausgestaltung betrieblicher Eingliederungsprozesse. Ein Reha-Hub kann hier eine Vermittlungs- und Orientierungshilfe bieten und dadurch die betriebliche Bereitschaft zur Beschäftigung gesundheitlich beeinträchtigter Personen stärken.

Fazit

Reha-Hubs könnten zur tragenden Säule eines modernen, inklusiven Unterstützungssettings werden, das dem Anspruch eines befähigenden Sozialstaats gerecht wird. Die Umsetzung ist jedoch durchaus voraussetzungsvoll. Fragen der Finanzierung, wie trägerübergreifende Finanzierungsmodelle und Budgetverschiebungen, müssen ebenso geklärt werden, wie die physische Verortung und institutionelle Anbindung. Zudem wird die Entscheidungsbefugnis benötigt, welche Instanzen in einem konkreten Fall zuständig sind. Notwendig sind überdies verbindliche Kooperationsvorgaben, einheitliche Dokumentationsstandards und ein sicherer und effizienter Austausch der relevanten Daten.

Gleichzeitig lassen sich durch die Vermeidung von Doppelprüfungen und die Bündelung von Zuständigkeitsprüfungen erhebliche Verwaltungskosten bei den Reha-Trägern einsparen. Ein koordiniertes Fallmanagement kann zudem durch schnellere Übergänge und eine effektivere Rehabilitation Langzeitkosten senken und so bisher ungenutzte Erwerbspersonenpotenziale heben.

Ein befähigendes Reha-System würde den Betroffenen trotz gesundheitlicher Einschränkungen in vielen Fällen eine schnellere Rückkehr in Arbeit ermöglichen. Damit würde es auch den Unternehmen dabei helfen, dringend benötigte Fachkräfte zu gewinnen. In einer alternden Gesellschaft mit steigendem Arbeitskräftebedarf ist dies keine sozialpolitische Kür, sondern ökonomisch geboten.

Literatur

Arntz, Melanie (2025): Ein Plädoyer für einen befähigenden Sozialstaat. Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung. GVG-Perspektive Nr. 10. Berlin.

Beste, Jonas; Coban, Mustafa; Trappmann, Mark (2023): Zahlreiche Faktoren verringern die Erfolgsaussichten von Grundsicherungsbeziehenden. Wirtschaftsdienst, 103(2), S. 123–129.

Cremer, Georg (2023): Befähigungsgerechtigkeit – Orientierung für eine anspruchsvolle Reformpolitik. Sozialer Fortschritt, 12, S. 933–947.

Jahn, Kerstin; Reims, Nancy (2021): Kooperation zwischen Leistungserbringern und Unternehmen. Sozialer Fortschritt, 70(3), S. 167–186.

Paul, Karsten; Zechmann, Andrea; Moser, Klaus (2016): Psychische Folgen von Arbeitsplatzverlust und Arbeitslosigkeit. WSI-Mitteilungen, 5, S. 373–380.

Reims, Nancy (2020): Berufliche Rehabilitation. In: socialnet GmbH (Hrsg.) (2020): socialnet Lexikon.

Reims, Nancy; Tophoven, Silke; Rauch, Angela (2024): Bedingungen für gelingende berufliche Reha-Verläufe von Menschen mit psychischen Erkrankungen aus der Perspektive verschiedener Akteure. In: Zeitschrift für Sozialreform, Jg. 70, H. 3, S. 1–25.

Sen, Amartya (2000): Development as Freedom. New York: Anchor Books.

Stöbe-Blossey, Sybille; Brussig, Martin; Drescher, Susanne; Ruth, Marina (2021): Schnittstellen in der Sozialpolitik. Wiesbaden: Springer VS.

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20260317.01