Das Rollenverständnis von Vermittlungsfachkräften beeinflusst deren Sanktionspraxis

Sanktionen, seit Einführung des Bürgergeldes als „Leistungsminderungen“ bezeichnet, werden von den Vermittlungsfachkräften in den Jobcentern in unterschiedlicher Art und Weise umgesetzt. Sie machen von dem Handlungsspielraum, der ihnen hier zur Verfügung steht, Gebrauch. Der Umgang mit Handlungsspielräumen hängt wesentlich davon ab, welches Rollenverständnis ihr Denk- und Handlungsmuster prägt.

Handlungsspielräume im Umgang mit Sanktionen ergeben sich aus der Notwendigkeit, bei der Anwendung der entsprechenden Rechtsnormen Beurteilungen vorzunehmen und Ermessen auszuüben. Voraussetzung für eine Sanktion ist ein Ereignis, das der gesetzlichen Definition eines Meldeversäumnisses (§ 32 Sozialgesetzbuch II) oder einer Pflichtverletzung (§ 31 Sozialgesetzbuch II) entspricht. Ein Meldeversäumnis liegt beispielsweise vor, wenn Leistungsberechtigte einen Beratungstermin im Jobcenter verpassen. Eine Pflichtverletzung wiederum ist zum Beispiel gegeben, wenn sie eine vereinbarte arbeitsmarktpolitische Maßnahme nicht antreten.

Vermittlungsfachkräfte haben im Umgang mit Sanktionen Handlungsspielräume

Vermittlungsfachkräfte müssen in solchen Fällen zunächst beurteilen, ob ein sogenannter wichtiger Grund für das Verhalten der Leistungsberechtigten vorliegt. Das kann etwa dann der Fall sein, wenn öffentliche Verkehrsmittel unvorhergesehen ausgefallen sind oder familiäre Probleme die Teilnahme an der Maßnahme verhindert haben. Derartige besondere Umstände können Leistungsberechtigte in der sogenannten Anhörung schriftlich oder mündlich darlegen. Gelangen Vermittlungsfachkräfte zu der Auffassung, dass ein wichtiger Grund das Verhalten der Leistungsberechtigten rechtfertigt, liegt kein Anlass für eine Sanktion vor.

Selbst wenn die Voraussetzungen für ein Meldeversäumnis oder eine Pflichtverletzung gegeben sind, erfolgt nicht zwangsläufig eine Sanktion. Seit einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2019 müssen Vermittlungsfachkräfte entscheiden, ob die Minderung der Regelleistung im Einzelfall eine außergewöhnliche Härte darstellt. Die Bundesagentur für Arbeit (BA) benennt in ihren fachlichen Weisungen als mögliche Anhaltspunkte dafür beispielsweise, dass infolge der Sanktion ein Abbruch des Kontakts zum Jobcenter oder ein Verlust der Wohnung droht. Darüber hinaus müssen Vermittlungsfachkräfte entscheiden, ob Leistungsberechtigte ihren Mitwirkungspflichten nachträglich nachgekommen sind, da in diesem Fall die Sanktion vorzeitig beendet wird oder gar nicht erst in Kraft tritt.

Die mit der Anwendung der Rechtsnormen verbundenen Handlungsspielräume beziehen sich auf die Sanktionsentscheidung als solche. Der Umgang mit Sanktionen und die damit verbundenen Handlungsspielräume reichen jedoch über die Entscheidung, in einem konkreten Fall zu sanktionieren oder nicht, hinaus. Denn Vermittlungsfachkräfte legen auch individuelle Verhaltenspflichten fest und gestalten die Beratungsgespräche individuell aus. Sie setzen seltener oder häufiger verpflichtende Termine im Jobcenter fest und senden Leistungsberechtigten mehr oder weniger Stellenangebote zu, auf die sich diese bewerben müssen. Das beeinflusst das Ausmaß potenzieller Sanktionsanlässe. Und sie informieren Leistungsberechtigte mehr oder weniger umfassend über die Sanktionsmöglichkeiten des Jobcenters. Damit transportieren sie einerseits in unterschiedlichem Umfang Wissen über Sanktionen und Möglichkeiten, diese zu vermeiden. Andererseits bringen sie das mit Sanktionen verbundene Drohpotenzial unterschiedlich stark zur Geltung.

Vermittlungsfachkräfte deuten ihre Rolle unterschiedlich aus

Generell sind Vermittlungsfachkräfte in Jobcentern in ihrem beruflichen Alltag mit unterschiedlichen Anforderungen konfrontiert. Von ihnen wird beispielsweise erwartet, eine hohe Zahl an Leistungsberechtigten zu betreuen, faire Verfahren der Entscheidungsfindung anzuwenden und dabei gleichzeitig dem Einzelfall gerecht zu werden. Diese Erwartungen, die bisweilen unterschiedliche Handlungsstrategien nahelegen, müssen sie ausbalancieren und entsprechend gewichten.

In der Forschung werden seit geraumer Zeit Unterschiede im beruflichen Rollenverständnis von Vermittlungsfachkräften diskutiert, mit denen jeweils verschiedene Schwerpunktsetzungen beim Ausbalancieren dieser unterschiedlichen Anforderungen einhergehen. 1987 legten Wilhelm Eberlein und Jochen Tholen die erste systematische Studie zu den Rollenverständnissen von Vermittlungsfachkräften in Deutschland vor. Später entwickelten unter anderem Wolfgang Ludwig-Mayerhofer und andere sowie Natalie Grimm und Jonte Plambeck Typologien der Rollenverständnisse von Vermittlungsfachkräften.

Administratives, optimierendes und sozialarbeiterisches Rollenverständnis

Die hier präsentierte Analyse baut auf diesen Studien auf und beschreibt unterschiedliche berufliche Rollenverständnisse von Vermittlungsfachkräften. Sie stützt sich auf Interviews mit Vermittlungsfachkräften in den Jobcentern und auf die Beobachtung von Beratungsgesprächen zwischen Vermittlungsfachkräften und Leistungsberechtigten (siehe Infokasten „Daten und Methoden“).

Die hier skizzierten unterschiedlichen Rollenverständnisse strukturieren das Denken und Handeln der Vermittlungsfachkräfte im Arbeitsalltag und auch ihre Sichtweise auf Sanktionen (eine ausführliche Darstellung dieser Thematik findet sich in einer aktuellen Studie von Monika Senghaas und anderen). Idealtypisch lässt sich ein administratives, ein optimierendes und ein sozialarbeiterisches Rollenverständnis unterscheiden:

• Das administrative Rollenverständnis kennzeichnet eine an Regeln und Verfahren orientierte Handlungslogik. Vermittlungsfachkräfte verstehen sich als Vertreter*innen einer staatlichen Behörde und bringen dies auch gegenüber Leistungsberechtigten zum Ausdruck.
• Demgegenüber stehen im optimierenden Rollenverständnis die Anforderungen des Arbeitsmarktes im Vordergrund. Ihre Aufgabe sehen entsprechend orientierte Vermittlungsfachkräfte vorrangig im Abbau von Hemmnissen, die aus ihrer Sicht die Aufnahme einer Erwerbsarbeit verhindern.
• Im sozialarbeiterischen Rollenverständnis wiederum priorisieren Vermittlungsfachkräfte den Aufbau einer Beziehung zu den Leistungsberechtigten. Sie orientieren sich daher vorrangig an den individuellen Bedürfnissen der Leistungsberechtigten, ihren arbeitsmarktvorgelagerten Vermittlungshemmnissen und ihren arbeitsmarktbezogenen Interessen.

Die drei beruflichen Rollenverständnisse sind idealtypische Handlungsorientierungen, die hier in erster Linie als analytisches Ordnungsraster dienen. Empirisch sind diese Rollenverständnisse selten in Reinform zu beobachten. Vielmehr zeigt sich in den Interviews, dass all diese Rollenverständnisse in den Denk- und Handlungsmustern mehr oder weniger stark ausgeprägt sind.

Für Vermittlungsfachkräfte sind Sanktionen eine anzuwendende Regel, ein strategisches Instrument oder eine Gefahr für die Beziehung zu Leistungsberechtigten

Die Sichtweise auf und der Umgang mit Sanktionen sind Teil dieser unterschiedlichen Denk- und Handlungsmuster. Für die meisten Vermittlungsfachkräfte gehören Sanktionen zum festen Inventar ihrer Arbeit. Darauf verweist die tendenziell kritische Position zur Entschärfung von Sanktionsregeln, die mehrere Studien in den vergangenen Jahren beobachtet haben. Dazu zählen die Analysen von Stefan Bernhard und anderen aus dem Jahr 2023 sowie von Fabian Beckmann und anderen aus dem Jahr 2024. Dennoch gibt es große Unterschiede in ihrer Sichtweise auf Sanktionen.

Vermittlungsfachkräfte mit einem administrativen Rollenverständnis schildern Sanktionen als einen regulären Bestandteil der Vermittlungsarbeit, dessen Anwendung sich aus den gesetzlichen Bestimmungen ergibt. „Das ist meine Aufgabe, das ist mein Job, und dann mach ich das auch“ – so oder ähnlich drückt sich dieses Verständnis aus. Derart orientierte Vermittlungsfachkräfte beschreiben die Beurteilung eines wichtigen Grundes oder einer außergewöhnlichen Härte nicht als Handlungsspielraum, sondern als formale Anforderung an den Sanktionsprozess.

Im optimierenden Rollenverständnis hingegen stellen Vermittlungsfachkräfte Sanktionen als Instrument dar, das fallspezifisch zum Einsatz kommt. Grundlage dafür ist ein Bewusstsein individueller Handlungsspielräume. Das folgende Zitat veranschaulicht diese Sichtweise auf Sanktionen und das eigene Sanktionshandeln: „Ich sanktioniere nicht direkt beim ersten Mal … Wenn es aber regelmäßig vorkommt, dann ist es irgendwann NICHT mehr okay.“ Mit dem Instrument der Sanktion verbinden derart orientierte Vermittlungsfachkräfte insbesondere die Erwartung, Leistungsberechtigte „an den Tisch“ zu bringen. Sanktionen und Sanktionsandrohungen sollen also dazu führen, dass Leistungsberechtigte zu Terminen ins Jobcenter kommen, damit Hemmnisse für eine Arbeitsmarktintegration ausgeräumt werden können.

Vermittlungsfachkräfte mit einem sozialarbeiterischen Rollenverständnis sehen Sanktionen tendenziell am kritischsten. Sie schildern zwar ebenfalls Anwendungsbeispiele von Sanktionen. Doch in erster Linie problematisieren sie, dass Sanktionen die Beziehung zu Leistungsberechtigten belasten. Diese Vermittlungsfachkräfte betonen besonders stark ihre Handlungsspielräume im Umgang mit Sanktionen und erläutern, wie sie diese nutzen, um Sanktionen weitestgehend zu vermeiden. „Sobald die Bürger und Bürgerinnen merken, dass hier auch nur Menschen sitzen, funktioniert es eigentlich immer.“ So oder ähnlich bringen Vermittlungsfachkräfte mit einer solchen Orientierung diese Priorisierung der Beziehungsarbeit auf den Punkt.

Wie Vermittlungsfachkräfte mit Sanktionen umgehen, hängt davon ab, wie sie Leistungsberechtigte einschätzen

Vermittlungsfachkräfte nehmen im Arbeitsalltag vielfältige Einschätzungen und Bewertungen von Leistungsberechtigten vor. Es geht dabei etwa um deren Beschäftigungsfähigkeit und deren Beschäftigungsperspektiven, aber auch um zugeschriebene Eigenschaften wie Zuverlässigkeit und Motivation. Diese Zuschreibungen spiegeln sich im Umgang mit Sanktionen wider.

Was Vermittlungsfachkräfte dabei allerdings unter Motivation verstehen und auf wen die Zuschreibungen „motiviert“ und „unmotiviert“ zutreffen, ist ebenfalls eine Frage des beruflichen Rollenverständnisses. Typisch für das administrative Rollenverständnis ist, dass Vermittlungsfachkräfte es als Ausdruck von Desinteresse und geringer Motivation zur Arbeitsaufnahme deuten, wenn Leistungsberechtigte ihre Mitwirkungspflichten verletzen.

Demgegenüber kennzeichnet es das optimierende Rollenverständnis, dass Vermittlungsfachkräfte Motivation unter Berücksichtigung der individuellen Voraussetzungen der Leistungsberechtigten beurteilen. Der Abbruch einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme kann aus ihrer Sicht geringe Motivation signalisieren, kann aber auch durch fehlende Lernerfahrung begründet sein, beispielsweise wenn Leistungsberechtigte keinen formalen Bildungsabschluss besitzen.

Vermittlungsfachkräfte mit einer vorrangig sozialarbeiterischen Orientierung begreifen Motivation als einen temporären, prinzipiell veränderbaren Zustand. Dementsprechend teilen sie weniger starr in Gruppen motivierter und nicht motivierter Leistungsberechtigter ein. Statt fehlender Motivation ziehen sie mögliche persönliche Hemmnisse, die beispielsweise aus geringem Systemwissen, Scham oder Sprachbarrieren resultieren können, als mögliche Erklärungen für Versäumnisse in Betracht.

Insbesondere im administrativen und optimierenden Rollenverständnis zeigt sich eine Verschränkung dieser Zuschreibungen mit der jeweiligen Sanktionspraktik: Vermittlungsfachkräfte greifen eher auf Sanktionen zurück, wenn sie Leistungsberechtigte als unmotiviert wahrnehmen. Haben sie Leistungsberechtigte hingegen in der Vergangenheit als zuverlässig erlebt oder schätzen sie diese grundsätzlich als kooperationsbereit ein, nutzen sie ihre Handlungsspielräume eher zugunsten der Leistungsberechtigten.

Fazit

Sanktionsregeln werden in der Beratung und Vermittlung der Jobcenter unterschiedlich angewendet. Darauf hat kürzlich auch Markus Wolf im IAB-Kurzbericht 15/2024 hingewiesen. Er hat anhand von Unterschieden zwischen Teams von Vermittlungsfachkräften in der Anwendung von Sanktionen gezeigt, dass nicht erst eine vollzogene Sanktion, sondern bereits deren Möglichkeit Leistungsberechtigte beeinflusst. Daher ist es wichtig, die Aufmerksamkeit nicht nur auf Sanktionsregeln und deren Bewertung, sondern auch auf Routinen und Praktiken der Beratung und Vermittlung in den Jobcentern zu richten.

Aus den Interviews und den beobachteten Beratungsgesprächen wird deutlich, welche Konsequenzen unterschiedliche berufliche Rollenverständnisse von Vermittlungsfachkräften für den Umgang mit Sanktionen haben. Angesichts der Bedeutung von Rollenverständnissen für die Herangehensweise an die eigene Arbeit könnten gemeinsame Reflexionsprozesse in den Jobcentern möglicherweise noch systematischer als bislang genutzt werden. In teaminternen oder teamübergreifenden Besprechungen könnten neben Einzelfällen auch eigene Berufsverständnisse und die jeweiligen Wahrnehmungen von Leistungsberechtigten sowie deren Relevanz für die Beratungspraxis verstärkt reflektiert werden.

Literatur

Beckmann, Fabian; Heinze, Rolf; Schad, Dominik; Schupp, Wolfgang (2024): Erfahrufngsbilanz Bürgergeld: Jobcenterbeschäftigte sehen kaum Verbesserungen. Berlin: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, DIW Wochenbericht 17.

Bernhard, Stefan; Röhrer, Stefan; Senghaas, Monika (2023): Auf dem Weg zum Bürgergeld: Die Sanktionspraxis nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts und ‚in Zeiten von Corona‘. In: Sozialer Fortschritt Jg. 72, H. 3, S. 257-273.

Eberwein, Wilhelm; Tholen, Jochen (1987): Die öffentliche Arbeitsvermittlung als politisch-sozialer Prozess. Frankfurt am Main: Campus.

Grimm, Natalie; Plambeck, Jonte (2013): Zwischen Vermessen und Ermessen. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Hamburger Jobcenters als wohlfahrtsstaatliche Akteure. Hamburg: Hamburger Institut für Sozialforschung.

Ludwig-Mayerhofer, Wolfgang; Behrend, Olaf; Sondermann, Ariadne (2009): Auf der Suche nach der verlorenen Arbeit. Arbeitslose und Arbeitsvermittler im neuen Arbeitsmarktregime. Konstanz: UVK.

Senghaas, Monika; Röhrer, Stefan; Köppen, Magdalena; Bernhard, Stefan (im Erscheinen): Rollenverständnisse von Vermittlungsfachkräften in Jobcentern und ihre Bedeutung für das Sanktionshandeln. In: Zeitschrift für Sozialreform.

Wolf, Markus (2024): Ex-ante-Effekte von Sanktionen in der Grundsicherung: Bereits die Möglichkeit einer Sanktionierung zeigt Wirkung. IAB-Kurzbericht Nr. 15.

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.20240107.01