Eine Anschubhilfe im Bürgergeld könnte die Erwerbsanreize erheblich stärken

Es mutet an wie die Quadratur des Kreises: Spürbar bessere Anreize zu setzen, den Bezug von Bürgergeld zu verlassen, ohne zugleich die Kosten dafür völlig aus dem Ruder laufen zu lassen. Einen möglichen Ausweg aus diesem Dilemma böte eine finanzielle Anschubhilfe, wenn Erwerbseinkommen ausgeweitet wird. Dafür gibt es verschiedene Varianten, etwa über die Einkommensanrechnung.

Mehr Menschen in Beschäftigung bringen – wie viel Druck braucht man dafür? Diese Frage steht bei Debatten um das Bürgergeld oft im Vordergrund. Aber zentral sind auch positive Anreize: Anreize, Arbeit aufzunehmen und auszuweiten. Und da gibt es wahrlich Nachholbedarf. Denn wer Sozialleistungen bezieht und sein Arbeitseinkommen erhöht, hat trotzdem oft kaum mehr Geld zur Verfügung, weil die Sozialleistungen im Gegenzug typischerweise sehr stark abgeschmolzen werden. Das gilt besonders für größere Haushalte.

Die Lösung dafür wäre ein besserer Selbstbehalt, und zwar durchgängig und transparent. Weniger als 30 Prozent sollten es nicht sein. Mehr wäre natürlich besser – schließlich sind 30 Prozent vom Mindestlohn immer noch nur ein paar Euro. Dem sind allerdings auch Grenzen gesetzt: Simulationen zeigen, dass die Kosten und die Zahl der Leistungsbeziehenden bei einem hohen Selbstbehalt massiv steigen würden, vor allem bei starker Inanspruchnahme. Folglich würde insbesondere der Niedriglohnsektor durch aufstockende Leistungen umfassend subventioniert. Daran würde sich der Arbeitsmarkt anpassen, es entstünde also Lohndruck nach unten.

Die Anschubhilfe setzt den Hebel gezielt bei der Aufnahme oder Ausweitung eines Jobs an

Eine weitere Verbesserung der Anreize wäre aber über eine Anschubhilfe möglich. Denn das Problem bei einem hohen Selbstbehalt ist zum einen, dass viele Menschen einen zusätzlichen Anspruch auf Leistungen bekämen, obwohl sie ohnehin schon arbeiten. Und zum anderen würden viele Menschen, die ohnehin aus eigenem Antrieb Arbeit aufgenommen hätten, dauerhaft Leistungen erhalten.

Die Anschubhilfe setzt den Hebel dagegen gezielt nur bei der relevanten Entscheidungssituation an: Konkret könnte der Selbstbehalt bei der Aufnahme oder Ausweitung eines Jobs im ersten Jahr höher ausfallen. Dieser höhere Selbstbehalt würde für das zusätzliche Einkommen gelten. Gefördert würden also Arbeitsaufnahmen, etwa von Arbeitslosen, und Arbeitsausweitung, etwa von Aufstockern, die bislang SGB-II-Leistungen beziehen. Ein Zeitraum von einem Jahr, also über die sechsmonatige Probezeit hinaus, ist sinnvoll, um nachhaltige Beschäftigung zu fördern.

Umfangreiche Mitnahmeeffekte und Einschränkung der Erwerbstätigkeit werden vermieden

Eine solche Anschubhilfe hätte den Vorteil, dass sie nicht dauerhaft den gesamten Bestand anspruchsberechtigter Beschäftigter subventionieren würde. Damit würden umfangreiche Mitnahmeeffekte vermieden. Die Kosten wären im Vergleich also gering. Auch würde vermieden, dass diejenigen, deren Verdienst etwas über der Anspruchsgrenze liegt, ihre Erwerbstätigkeit einschränken, weil sie dann Leistungen beziehen könnten – Effekte, die typischerweise bei Zweitverdienenden auftreten.

Bei einer Erhöhung des Selbstbehalts im Umfang von zehn Prozentpunkten oberhalb der Minijob-Grenze könnte in der kurzen Frist zusätzliche Erwerbstätigkeit von bis zu 100.000 Personen realisiert werden. Das lässt sich aus Ergebnissen aus Mikrosimulationsstudien zum Beispiel von Kerstin Bruckmeier und Jürgen Wiemers aus dem Jahr 2022 oder von Andreas Peichl und anderen aus dem Jahr 2023 ableiten.

Dadurch würden auch die öffentlichen Haushalte erheblich entlastet, denn die fiskalischen Kosten für einen Arbeitslosen in der Grundsicherung lagen 2022 nach IAB-Berechnungen bei über 25.000 Euro (lesen Sie hierzu einen 2023 im IAB-Forum publizierten Beitrag von Karl Heinz Hausner, Enzo Weber und Yasemin Yilmaz).

Längerfristige fiskalische Effekte verstärken die positive Bilanz

Eine besonders positive Bilanz ergibt sich, wenn längerfristige Effekte eintreten. Schließlich könnten dauerhaft Leistungen eingespart und zusätzlich Steuern und Abgaben eingenommen werden, während die Kosten der Förderung nach einem Jahr wegfallen.

Impulse, die auf einen Neubeginn von Jobs zielen, können deutliche Reaktionen bewirken. Das zeigen verschiedene Studien wie von Ester Faia, Wolfgang Lechthaler und Christian Merkl aus dem Jahr 2013, Steffen Altmann und anderen aus dem Jahr 2018 sowie von Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo und Thomas Le Barbanchon aus dem Jahr 2019. Wenn sich längere Arbeitslosigkeit selbst verstärkt und verfestigt, etwa infolge von Stigmatisierung und weil Arbeitserfahrungen veralten, kann die Aufnahme einer Arbeit im Gegenzug eine sich selbstverstärkende positive Dynamik bewirken.

Gleiches gilt für die Ausweitung von Beschäftigung, wenn erst einmal ein Aufbruch aus stagnierender Entwicklung im Niedriglohnbereich gelingt. Tatsächlich zeigt sich, dass Verfestigung der wesentliche Mechanismus der Arbeitslosigkeitsentwicklung in Deutschland war, wie Sabine Klinger und Enzo Weber in einer Studie aus dem Jahr 2016 darlegen.

Aus der Aufnahme oder Ausweitung eines Jobs ergibt sich die Chance auf eine weitere berufliche Entwicklung. Aber dafür muss die kurzfristige Anreizhürde erst einmal überwunden werden. Sinnvoll wäre es zudem, längerfristige Effekte durch eine begleitende Beratung und Qualifizierung zu stärken (lesen Sie hierzu im IAB-Forum einen 2018 veröffentlichten Beitrag von Kerstin Bruckmeier und anderen sowie einen Beitrag von Kerstin Bruckmeier und Enzo Weber aus dem Jahr 2024). Eine Anschubhilfe könnte auf verschiedene Weisen umgesetzt werden. Nachfolgend werden einige Varianten skizziert.

Variante 1: Die Einkommensanrechnung in der Grundsicherung wird oberhalb der Minijob-Grenze durchgängig auf beispielsweise 50 Prozent gesenkt

Damit würde die Einkommensanrechnung für das erste Jahr im Bereich zwischen 520 und 1.000 Euro um 20 Prozentpunkte, im Bereich zwischen 1.000 und 1.200 Euro um 40 Prozentpunkte und im darüber hinaus gehenden Bereich um 50 Prozentpunkte verringert. Die Anschubhilfe würde nur gewährt, solange die Grundsicherung nicht verlassen wird. Das ist neben der Einkommenshöhe abhängig von der Haushaltsgröße und den Wohnkosten.

Eine so abgesenkte Anrechnung würde gerade im Einkommensbereich über 1.000 Euro eine starke Begünstigung darstellen. Haushalte würden den Bezug von Grundsicherungsleistungen während der Anschubphase daher normalerweise nicht verlassen, da dafür ein sehr hoher Verdienst notwendig wäre. Eine gezielte Nachbetreuung durch die Jobcenter wäre also bei Bedarf unmittelbar möglich. Nachfolgende Sozialleistungen wie Wohngeld würden faktisch verdrängt.

Variante 2: Auf das zusätzliche Einkommen wird eine Anschubhilfe von beispielsweise 20 Prozent gewährt – sowohl im Grundsicherungsbezug als auch darüber hinaus

Solange Leistungen der Grundsicherung bezogen werden, käme dies finanziell auf dasselbe heraus wie eine Absenkung der Einkommensanrechnung um 20 Prozentpunkte. Haushalte würden die Grundsicherung rechtlich aber nach wie vor an der gleichen Einkommensschwelle verlassen, weil die Anschubhilfe das anrechenbare Einkommen anders als bei der ersten Variante nicht verändert.

Die Anschubhilfe wäre zwar eine Leistung der Jobcenter, würde aber (bis zu einer Einkommensobergrenze) auch nach der Beendigung des Leistungsbezugs gezahlt. Bei nachfolgenden sozialen Leistungen wie dem Wohngeld wäre sie nicht als Einkommen anzurechnen. In dieser Variante würde das Wohngeld also nicht verdrängt, und es gäbe keine zusätzlichen Personen mit Anspruch auf Bürgergeld.

Wenn in Variante 1 und 2 der Selbstbehalt durch die Anschubhilfe in gleichem Umfang verbessert würde, entsprechen sich auch die gesamten Fördersummen, solange in Variante 1 die Grundsicherung in der Anschubphase nicht verlassen wird. Betrachtet man die sozialversicherungspflichtigen Arbeitsaufnahmen von arbeitslosen Grundsicherungsbeziehenden (436.000 Fälle im Jahr 2023), so ergäbe sich bei einem durchschnittlichen Brutto-Einstiegsgehalt von 1.800 Euro (berechnet aus SOEP und SIAB) und einer durchschnittlichen Jobdauer von sieben Monaten pro 10 Prozentpunkte zusätzlichem Selbstbehalt oberhalb der Minijob-Grenze eine gesamte Fördersumme von etwa 340 Millionen Euro.

Hierbei handelt es sich um die reinen Bruttokosten ohne Verhaltensänderungen. Dem stünden wie oben geschildert positive fiskalische Effekte gegenüber. Die Summe würde niedriger ausfallen, wenn eine Obergrenze beziehungsweise ein Verlassen der Grundsicherung berücksichtigt würden. Gleiches gilt für die im letzten Abschnitt dieses Beitrags („Schärfung der Zielgenauigkeit“) genannten Ausschlüsse bei der Anspruchsberechtigung. Hiervon ist bisher nur Wiedereinstellung beim selben Arbeitgeber berücksichtigt.

Die Fördersumme lässt sich durch unterschiedliche Setzung des zusätzlichen Selbstbehalts steuern. In Variante 1 würden bei niedrigerem Selbstbehalt (also einer Einkommensanrechnung größer als 50 %) mehr Fälle aus der Förderung fallen, da sie die Grundsicherung verlassen. Das ist allerdings schon im Status Quo ohne erhöhten Selbstbehalt nur in etwa der Hälfte der sozialversicherungspflichtigen Arbeitsaufnahmen der Fall.

In Variante 2 ließe sich die Fördersumme auch über die Setzung der Obergrenze des Einkommens, für das die Anschubhilfe gezahlt würde, beeinflussen. Diese könnte von der Haushaltssituation, also etwa der Höhe des Grundsicherungsanspruchs, abhängig gemacht werden. Bei den Einstiegsgehältern erwerbsloser Grundsicherungsempfänger lag beispielsweise das 75%-Quantil im Jahr 2021 bei knapp 2.000 Euro, das 90%-Quantil bei gut 2.700 Euro. Mit anderen Worten: Jeweils 25 beziehungsweise 10 Prozent der Einstiegsgehälter lagen darüber.

Denkbar wäre auch, eine höhere Untergrenze als die Minijob-Grenze für die Zahlung der Anschubhilfe anzusetzen. So gilt bis zu einem Verdienst von 1.000 Euro ohnehin schon ein Selbstbehalt von 30 Prozent, danach nur von 10 Prozent. Gewährt man die Anschubhilfe also erst ab 1.000 Euro, reduziert sich die oben genannte Fördersumme auf 210 Millionen Euro.

Variante 3: Die Anschubhilfe wird in Form von Prämien ausgezahlt, etwa nach sechs und zwölf Monaten

Hier wäre die Förderung also von der Einkommensanrechnung vollständig losgelöst. Die Organisation über den Selbstbehalt hätte gegenüber eigens initiierten Prämienzahlungen allerdings den Vorteil, dass es sich bei der Leistungsgewährung um einen etablierten Prozess handelt. Im Falle einer Einkommensänderung wäre hier ohnehin eine Neuberechnung vorzunehmen. Zudem ließen sich die Varianten über den Selbstbehalt eher als systematische Verbesserung von Negativanreizen kommunizieren und organisieren, während Prämien eher wie Extraleistungen wirken könnten.

Falls Prämienzahlungen an den Grundsicherungsbezug gekoppelt wären, ergäbe sich ein Fehlanreiz, während der Förderdauer im Leistungsbezug zu verbleiben. Eine Prämienzahlung nach beispielsweise sechs und zwölf Monaten würde zwar nachhaltige Jobaufnahmen belohnen, allerdings bei der Vielzahl von Jobs mit kürzerer oder noch nicht absehbarer Dauer keine Anreize setzen. Gleiches gilt auch, wenn Menschen eine hohe Gegenwartspräferenz haben.

Eine Parallele existiert zum Einstiegsgeld nach § 16b SGB II: Auch hier sollen vorübergehende Zahlungen die Arbeitsmarktintegration fördern. Nach der obigen Systematik handelt es sich um ein monatliches Prämienmodell. Das Einstiegsgeld ist allerdings eine Eingliederungsleistung auf individueller Basis. Das impliziert Beantragung, Ermessensausübung, Begründung, Dokumentation und Bescheidausstellung im Einzelfall. Damit handelt es sich um ein geeignetes Instrument für begrenzte Fallzahlen.

Der Ansatz der Anschubhilfe dient dagegen der Dynamisierung der Anreize im Gesamtsystem im Hinblick darauf, dass alle Leistungsbeziehenden den hohen Transferentzugsraten in der Grundsicherung und auch nachgelagerten Systemen unterliegen, welche die Erwerbsanreize begrenzen. Dementsprechend wäre bei der Anschubhilfe eine Integration in den bestehenden Prozess der Einkommensanrechnung möglich. Die Bemessung an der Höhe des zusätzlichen Verdienstes setzt anders als Fixbeträge systematische Anreize zur Einkommensausweitung. Die Anschubhilfe ließe sich zudem wie oben geschildert besser für eine breite Kommunikation nutzen.

Schärfung der Zielgenauigkeit

In der Gestaltung einer Anschubhilfe könnten einige Regelungen getroffen werden, um unerwünschte Effekte zu vermeiden. Um nicht dauerhafte Drehtüreffekte zu begünstigen, sollte es eine zeitliche Begrenzung geben – etwa auf in der Summe zwölf Monate innerhalb eines bestimmen Zeitraums. Zu empfehlen wäre, den Anschub in jedem Falle erst oberhalb der Minijob-Grenze anzusetzen.

Auszuschließen wären Fälle von eigener Kündigung oder Einkommensreduktion in den vergangenen Monaten und Wiedereinstellung bei demselben Arbeitgeber, um Missbrauch vorzubeugen. Gab es zuvor keine Beschäftigung, könnte eine Mindestdauer der Arbeitslosigkeit gelten. Und um nicht kleine Einkommenserhöhungen wie übliche Tariferhöhungen zu fördern, sollte die Anschubhilfe erst ab einer Mindeständerung beim Einkommen gelten. 

Literatur

Altmann, Steffen; Falk, Armin; Jäger, Simon; Zimmermann, Florian (2018): Learning about job search: A field experiment with job seekers in Germany. Journal of Public Economics, 164, S. 33–49.

Bruckmeier, Kerstin; Weber, Enzo (2024): Geringverdienende im Leistungsbezug: monetäre Anreize und aktive Unterstützung für eine bessere Arbeitsmarktintegration. In: IAB-Forum, 2.4.2024.

Bruckmeier, Kerstin; Wiemers, Jürgen (2022): Neuregelung der Hinzuverdienstmöglichkeiten für Transferbeziehende: keine leichte Aufgabe. Wirtschaftsdienst, 102, 2, S. 90–94.

Bruckmeier, Kerstin; Mühlhan, Jannek; Walwei, Ulrich; Wiemers, Jürgen (2018): Arbeit muss sich lohnen – auch im unteren Einkommensbereich! Ein Reformvorschlag. In: IAB-Forum, 21.12.2018.

Cahuc, Pierre; Carcillo, Stéphane; Le Barbanchon, Thomas (2019): The Effectiveness of Hiring Credits. The Review of Economic Studies, 86, 2, S. 593–626.

Faia, Ester; Lechthaler, Wolfgang; Merkl, Christian (2013): Fiscal stimulus and labor market policies in Europe. Journal of Economic Dynamics and Control, 37, 3, S. 483–499.

Hausner, Karl Heinz; Weber, Enzo; Yilmaz, Yasemin Isabel (2023): Die Kosten der Arbeitslosigkeit sind 2022 erstmals nach vier Jahren wieder gesunken. In: IAB-Forum, 28.12.2023.

Klinger, Sabine; Weber, Enzo (2016): Detecting unemployment hysteresis: A simultaneous unobserved components model with Markov switching, Economics Letters, 144, S. 115–118.

Peichl, Andreas; Bonin, Holger; Stichnoth, Holger; Bierbrauer, Felix; Blömer, Maximilian; Dolls, Mathias; Hansen, Emanuel; Hebsaker, Michael; Necker, Sarah; Pannier, Manuel; Petkov, Boyan; Windsteiger, Lisa (2023): Zur Reform der Transferentzugsraten und Verbesserung der Erwerbsanreize. Forschungsbericht 629, Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.20240626.01