Krise im sozialen Sektor: „Das größte Risiko ist, dass grundlegende Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge wegbrechen“

Der soziale Sektor steht im Wettbewerb um Arbeitskräfte schlecht da, zeigen aktuelle Studien. In Teilen beeinträchtigt Personalnot jetzt schon die Erbringung wichtiger sozialer Leistungen. Ein Team von Autor*innen aus Forschung und Praxis hat sich nun zusammengeschlossen, um seine Expertise zu diesem Thema zu bündeln. In ihrem Buch, das heute erscheint, zeichnen Christian Hohendanner, Jasmin Rocha und Joß Steinke ein düsteres Bild dessen, was ohne grundlegende politische Maßnahmen auf den deutschen Wohlfahrtsstaat zukommen könnte. Zugleich zeigen sie Wege auf, um den sozialen Kollaps zu verhindern.

Der Pflege-Notstand, die Kita-Krise, der Personalmangel im Gesundheitswesen: Spätestens seit der Covid-19-Pandemie berichten die Medien über diese Themen. Sie haben nun ein Buch darüber geschrieben – mit dem Ansinnen, die Debatte im sozialen Sektor zu bündeln und dafür zugleich eine empirische Grundlage zu schaffen. Gab es da bisher ein Defizit?

Dr. Joß Steinke leitet die Abteilung „Jugend und Wohlfahrtspflege“ im Generalsekretariat des Deutschen Roten Kreuzes.

Joß Steinke: Die meisten Studien und Analysen konzentrieren sich auf die großen Arbeitsfelder im sozialen Sektor, wie die Pflege oder die Kindertagesbetreuung. Andere Bereiche werden eher vernachlässigt. Nehmen Sie nur die so eminent wichtige Schulsozialarbeit. Sie macht für viele Jugendliche den Unterschied für die spätere Entwicklung. Außerdem ist uns wichtig, dass wir deutlich machen, dass der gesamte soziale Sektor im Wettbewerb um Arbeitskräfte bestehen muss. Punktuelle Lösungen für einzelne Arbeitsfelder helfen nur bedingt, weil die Gefahr besteht, dass Attraktivitätssteigerungen an einer Stelle Destabilisierungen an anderer Stelle nach sich ziehen. Wenn die Arbeit im Hort attraktiv gemacht wird, dann gehen als erstes die Kita-Erzieher:innen dorthin. Das Problem verlagert sich nur.

Jasmin Rocha arbeitet als Research Managerin im Generalsekretariat des Deutschen Roten Kreuzes und leitet das „Data Science Hub“.

Christian Hohendanner: Wenn wir all die einzelnen Debatten in den Teilbereichen des sozialen Sektors zu einer gemeinsamen Sichtweise bündeln, wird auch plötzlich offensichtlich, dass der soziale Sektor nicht nur gesellschaftlich höchst relevant ist, sondern auch beschäftigungspolitisch. Zwei Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigte waren dort im Jahr 2008 tätig – und bis 2021 ist die Zahl auf drei Millionen Beschäftigte gewachsen. Nur zum Vergleich: In der Automobilindustrie waren im Jahr 2021 etwa 800.000 Menschen sozialversicherungspflichtig beschäftigt.

Herr Hohendanner, nach all den Daten, die Sie als Wissenschaftler für das Buch analysiert haben: Wie schwer ist die Krise, in der sich der soziale Sektor insgesamt befindet?

Dr. Christian Hohendanner ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Forschungsbereich „Betriebe und Beschäftigung“ des IAB.

Christian Hohendanner: Wir nehmen Situationen als Krisen wahr, wenn das, was wir als normal und selbstverständlich erachten, auf einmal nicht mehr verfügbar ist oder in Frage gestellt wird ­– und wir nicht einfach ein Hausmittel aus dem Schrank holen können, um alles wieder in Ordnung zu bringen. Wir hatten lange Zeit in Deutschland das große Glück, dass es in vielen Bereichen der sozialen Daseinsvorsorge relativ selbstverständlich ist, dass uns schon geholfen wird, wenn wir ein Problem haben, mit dem wir alleine nicht zurechtkommen. Wenn wir krank werden, gibt es Hilfe, wenn wir eine Betreuung oder Pflege brauchen, findet sich letztlich eine Einrichtung, die sich darum kümmert, wenn wir eine Beratung in kniffligen Situationen brauchen, gibt es letztlich jemanden, den wir ansprechen können.

Wenn jedoch zunehmend die Menschen fehlen, die Hilfe anbieten, pflegen, betreuen und beraten, dann klaffen die Ansprüche und Erwartungen, die wir über die Jahre an den sozialen Sektor aufgebaut haben, und das, was in diesem Sektor überhaupt noch leistbar ist, zunehmend auseinander. Diese Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit werden wir in Zukunft immer häufiger spüren.

Die Studie zum sozialen Sektor erscheint am 18. März.

Sehen Sie diese Diskrepanz bereits jetzt in Ihren Daten?

Hohendanner: In den Daten, die wir analysieren, können wir ihr zumindest indirekt nachspüren. Wir sehen beispielsweise einen deutlichen Anstieg der offenen Stellen in den letzten Jahren, zunehmende Personalprobleme der Einrichtungen – bei der Rekrutierung von Personal, im Umgang mit steigenden krankheitsbedingten Fehlzeiten, aber auch in Bezug auf steigende Lohnkosten. Auch wenn die Wechselbereitschaft der Beschäftigten im sozialen Sektor im Vergleich zu den übrigen Branchen sogar eher geringer ist, gewinnen Kündigungen durch die Beschäftigten an Relevanz. Es gibt also nicht nur ein Rekrutierungs-, sondern zunehmend auch ein Bindungsproblem.

Zudem beobachten wir enorme Verschiebungen der betrieblichen Altersstruktur im sozialen Sektor. Im Jahr 2008 lag der Anteil der 50 bis 64-Jährigen im sozialen Sektor bei 27 Prozent, im Jahr 2021 bereits bei 37 Prozent.

Im Wettbewerb um Fach- und Arbeitskräfte hat der soziale Sektor im Vergleich zu anderen Branchen strukturelle Nachteile.

Eine zusätzliche Herausforderung ist, dass sich auch die anderen Branchen um die Attraktivität ihrer Beschäftigungsbedingungen bemühen müssen. Insofern war uns wichtig, den sozialen Sektor in den Daten immer im Vergleich zu den übrigen Branchen darzustellen. Im Wettbewerb um Fach- und Arbeitskräfte hat der soziale Sektor im Vergleich zu anderen Branchen leider strukturelle Nachteile. Pflege- und Betreuungsbedarfe oder Hilfen in sozialen oder gesundheitlichen Notlagen lassen sich beispielsweise nicht nur in der Kernarbeitszeit von 9 bis 17 Uhr oder im Homeoffice erledigen.

Wenn wir wollen, dass Menschen weiterhin bereit sind, zu ungünstigen Arbeitszeiten oder in Schichtarbeit zu arbeiten, müssen wir das als Gesellschaft entsprechend noch mehr honorieren. Dabei geht es nicht ausschließlich um Löhne, Lohnzuschläge oder Zeitkompensation. Wir sehen in unseren Analysen, dass generell Arbeitsbedingungen und Belastungen und die Anerkennung und Wertschätzung der eigenen Arbeit eine wichtige Rolle spielen.

Herr Steinke, Sie leiten die Abteilung Jugend und Wohlfahrtspflege beim Deutschen Roten Kreuz (DRK). Aus Sicht der Praxis: Wo sehen Sie die größten Risiken in dieser Krise?

Steinke: Wir haben es bisher nicht geschafft, der Öffentlichkeit und der Politik zu vermitteln, was sich da gerade abzeichnet. Es geht doch nicht nur um ein paar Unbequemlichkeiten. Das größte Risiko ist, dass grundlegende Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge, die wir in unserem Wohlfahrtsstaat als selbstverständlich erachten, wegbrechen.

Pflege- und unterstützungsbedürftige Menschen werden heute schon immer öfter alleine gelassen. Und das betrifft keineswegs alle gleich. Vor allem ältere Menschen, die wenig Ressourcen und soziale Kontakte haben, Menschen in strukturschwachen Regionen, Alleinerziehende und Familien mit vielen Kindern werden die Verlierer dieser Entwicklung sein. Werden bestimmte Gruppen abgehängt, hilft das bestimmt nicht, die Gesellschaft wieder zusammenzubringen und den Rückhalt für unsere Demokratie zu stärken. Und vor allem: Es bröckelt überall.

Soziale Dienste brauchen eine solide, langfristig angelegte Finanzierung.

Das Deutsche Rote Kreuz arbeitet wie die anderen Wohlfahrtsverbände gemeinnützig. Ist das in einer solchen Situation ein Nachteil?

Steinke: Soziale Dienste brauchen eine solide, langfristig angelegte Finanzierung. Wir erleben jedoch einen zunehmenden Legitimationsdruck und Misstrauen gegenüber den gemeinnützigen Wohlfahrtsverbänden. An vielen Stellen müssen wir mit Projekt- und anderen kurzfristig angelegten Finanzierungen arbeiten, die schnell wegbrechen können. Unter diesen Bedingungen ist es schwierig, den Beschäftigten angemessene Arbeitsbedingungen zu bieten. Viele Angebote, wie eben die Schulsozialarbeit, die Migrationsberatung, aber auch Initiativen, bei denen es um innovative Ansätze in der Wohlfahrtsarbeit geht – Stichwort Digitalisierung –, haben keine gesicherte Finanzierung. Im Wettbewerb um Fachkräfte ist das tatsächlich ein struktureller Nachteil.

Jasmin Rocha: Dazu kommt, dass wichtige, vor allem langfristige gesellschaftliche Aufgaben wie zum Beispiel die Bindung von Engagement für Katastrophenschutz unter anderem aus den erwirtschafteten Überschüssen des sozialen Sektors finanziert werden. Das wird immer schwieriger, was auch mit der Ökonomisierung im sozialen Sektor zu tun hat. Gewerbliche Anbieter haben einige Vorteile, sind in geringerem Umfang tarifgebunden und leisten diese Art von gesellschaftlich wichtigen Querfinanzierungen nicht. Gleichzeitig nimmt die Unterfinanzierung, die den Sektor seit jeher auszeichnet, tendenziell zu.

Sie werfen dabei dem sozialen Sektor vor, er sei immer noch gefangen in den 1990er Jahren. Woran scheiterten bisher tiefgreifende Reformen?

Steinke: Aus meiner Sicht scheitern tiefere Reformen an drei Faktoren. Erstens am mangelnden Interesse: Ich kann derzeit keine politische Bewegung oder Partei ausmachen, die an den grundlegenden Mechanismen im sozialen Sektor wirklich etwas ändern will. Zweitens an der Wirkmächtigkeit eines simplen ökonomischen Bildes: Markt statt Daseinsvorsorge. Es wird als selbstverständlich betrachtet, dass der Betrieb einer Unterkunft für Geflüchtete an den billigsten Anbieter geht, der dann auch noch Gewinnausschüttungen vornimmt. Eine breite kritische Debatte sehe ich hier nicht.

Und drittens die berühmte „Street Level Bureaucracy“: Wir können in Berlin und Nürnberg ja diskutieren, was wir wollen, der Alltag in den Kommunen geht erstmal so weiter wie gehabt: Die Stellschrauben werden immer enger gedreht, der Druck auf die Leistungen immer höher. Wenn jetzt die öffentlichen Einnahmen rückläufig sind, wird das eher noch heftiger werden. Nachhaltig ist das natürlich nicht. Denn es ist ganz simpel: Irgendwann machen die Beschäftigten das möglicherweise einfach nicht mehr mit. Mit dem Buch haben wir auf die Gefahren hingewiesen.

Ich erwarte in den nächsten Jahren eine Verschärfung der Probleme.

Erwarten Sie, dass sich das in den nächsten Jahren ändern wird?

Steinke: Ich erwarte in den nächsten Jahren leider eher eine Verschärfung der Probleme. Die Wohlfahrtsverbände werden von den Bundesministerien und den Fraktionen im Bundestag schon eingeschworen, dass die nächsten Bundeshaushalte noch knapper werden. Angesichts der Entwicklungen im Ausland geraten zudem Ausgaben für Verteidigung und Industriepolitik weiter in den Mittelpunkt. Für das DRK kann ich sagen, dass wir  alles tun werden, damit Sozialpolitik einen hohen Stellenwert bekommt. Wir haben ja in unserem Buch den Kollaps noch mit einem Fragezeichen versehen. Noch gäbe es einige Möglichkeiten, konsequent entgegenzusteuern.

„Was ist der soziale Sektor der Gesellschaft wert?“, fragen Sie provokant. Aktuell offensichtlich zu wenig?

Steinke: Die Frage ist sehr ernst gemeint. Die Antwort ist: Wir wissen es nicht. Denn die Frage wird ja politisch gar nicht gestellt. Seitens der politischen Parteien und Regierungen in Bund und Ländern werden eher einfache Lösungen angeboten. Zum Beispiel Tarifpflichtkonzepte, die den Bund erstmal nichts kosten, oder Anwerbeprogramme im Ausland. Wenn wir eine nachhaltige gute soziale und pflegerische Versorgung haben wollen, dann müssten dazu allerdings erheblich mehr Mittel aus Sozialversicherungen und Steuereinnahmen aufgebracht werden. Es ist nicht realistisch, dass das jemals ein Wahlkampfthema wird. Dabei wären Menschen vielleicht sogar bereit, für einen gut ausgestatteten sozialen Sektor mehr Geld aufzubringen. Ich halte das für durchaus möglich, wenn man dies gut kommuniziert.

Den Kollaps des Sozialen trotzdem verhindern: Dafür haben Sie einen Plan aufgestellt. Was sind Ihre wichtigsten Eckpunkte?

Rocha: Ziel muss es sein, den Rückgang an Leistungen möglichst zu minimieren und gleichzeitig zu verhindern, dass ein solcher Rückgang völlig unkontrolliert verläuft. Wenn dies nicht gelingt, wäre eine fortschreitende soziale und regionale Ungleichheit die Folge. Wir schlagen vor, dass Angebotsstrukturen bundesweit erfasst werden, damit weiße Flecken in der Versorgung sichtbar werden. Wir haben einige Punkte aufgeschrieben, die Elemente einer umfassenden bundesweiten Beschäftigungsstrategie für den sozialen Sektor sein könnten. Und wir haben Ansatzpunkte gefunden, die die Träger der Einrichtungen und Dienste heute schon in den Blick nehmen könnten, zum Beispiel Weiterbildungen und mehr Mitgestaltung für die Beschäftigten. Die Dienstplangestaltung in den Pflegeeinrichtungen ist hierfür ein Beispiel.

Unbequeme Maßnahmen sind allerdings unumgänglich, schreiben Sie. Das aktuelle Angebot an sozialen Dienstleistungen wird wegen der Knappheit an Personal und Ressourcen nicht mehr zu halten sein. Wie wird die Gesellschaft damit umgehen lernen?

Steinke: Auf gesellschaftlicher Ebene wird es darauf ankommen, den zivilgesellschaftlichen Zusammenhalt zu beleben: Nachbarschaftliche Hilfe und Zusammenschlüsse von Menschen, die sich gegenseitig stützen und unterstützen. Die Wohlfahrtsverbände können hier aufgrund ihrer zivilgesellschaftlichen Eingebundenheit eine wichtige Rolle spielen.

Das DRK ist beispielsweise Teil eines Programms „Neustart im Team“. Hier betreuen Mentor:innen aus der Zivilgesellschaft Flüchtlingsfamilien, begleitet von verbandlichen und kirchlichen Strukturen und in enger Abstimmung mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. So könnte die Zukunft zumindest in Teilen aussehen. Es ist offen, wie groß die Bereitschaft in der Gesellschaft ist, solche Wege verstärkt zu gehen. Im Kontext zunehmender Arbeitskräfteknappheit ist es durchaus möglich, dass wir alle mehr arbeiten müssen und damit weniger Zeit für ehrenamtliches Engagement bleibt.

Rocha: Fraglich ist auch, was die von uns skizzierte Entwicklung mit Familien macht. Möglicherweise kommt es angesichts fehlender Betreuungsstrukturen zu der von Jutta Allmendinger nach der Pandemie diskutierten „Retraditionalisierung“ im Sinne einer Rückkehr zur klassischen Rollenverteilung. Sehr wahrscheinlich ist, dass Familien und somit auch Kinder und Jugendliche noch mehr in Stress geraten. Am stärksten betroffen werden diejenigen sein, die wenig Ressourcen haben und mehr Unterstützung brauchen.

KI bietet die Chance, Bürokratie abzubauen und die Dokumentationsaufwände zu verringern.

Frau Rocha, Sie leiten den „DRK Data Science Hub“ und beschäftigen sich auch mit dem Einsatz von KI in der Wohlfahrtspflege. Sehen Sie darin eine Chance, den sozialen Sektor zu entlasten?

Rocha: Das Potenzial ist auf jeden Fall da. Ein Beispiel ist die Beratung, wo oft viel Zeit in die Dokumentation und die manuelle Aufbereitung im Rahmen der Berichterstattung gesteckt wird. Hier könnten KI-gestützte Anwendungen den Fachkräften dabei helfen, sich stärker auf die Beziehungsarbeit mit den Ratsuchenden zu konzentrieren, statt ihre Zeit mit aufwändiger Verwaltungsarbeit zu verbringen. Das ist aber ein voraussetzungsvoller und langwieriger Veränderungsprozess. Wir müssen neue Kompetenzen im Umgang mit KI-gestützten Anwendungen aufbauen, zugleich erfordert die Entwicklung von passgenauen KI-Lösungen zunächst zusätzliche finanzielle Ressourcen. Hierfür stehen uns aber vor allem zeitlich begrenzte Finanzierungsmechanismen zur Verfügung, die wahrscheinlich schon in der nächsten Legislaturperiode nicht mehr fortbestehen werden.

Beim Einsatz von KI sollte es in jedem Fall um die Steigerung der Qualität sozialer Angebote gehen, nicht darum, in kürzerer Zeit mehr Menschen zu unterstützen. Und schließlich bietet KI die Chance, Bürokratie abzubauen und insbesondere die überbordenden Dokumentationsaufwände zu verringern. Insgesamt kann KI zwar zu einer Entlastung beitragen, nicht aber das Fachkräfteproblem insgesamt lösen.

Literatur:

Hohendanner, Christian; Rocha, Jasmin; Steinke, Joß (2024): Vor dem Kollaps!? Beschäftigung im sozialen Sektor. Empirische Vermessung und Handlungsansätze. Berlin: De Gruyter Oldenbourg.

Bilder: Orbon Alija / E+ / Getty Images / Birgit Walsh

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20240318.01