Mindestlohn, Niedriglohn und Beschäftigung: Chancen, Risiken und Handlungsansätze

Der zum 1. Januar 2015 eingeführte allgemeine gesetzliche Mindestlohn ist eine der bedeutendsten Reformen auf dem deutschen Arbeitsmarkt der letzten Jahre. Die jährlich stattfindende Konferenz „Wissenschaft trifft Praxis“, die das IAB gemeinsam mit der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit ausrichtet, widmete sich daher 2016 diesem Thema, das auch angesichts der erstmaligen Erhöhung des Mindestlohns von 8,50 Euro auf 8,84 Euro hochaktuell war. Vertreterinnen und Vertreter von Wissenschaft, Politik und Praxis diskutierten, inwieweit sich die im Vorfeld der Einführung geäußerten Befürchtungen und Erwartungen bewahrheitet haben und an welchen Stellen noch Handlungsbedarf besteht.

BA-Vorstand Raimund Becker

Raimund Becker, Vorstand der Bundesagentur für Arbeit (BA), erinnerte zu Beginn an die Befürchtungen mancher, dass sich der Mindestlohn zu einem Jobkiller und bürokratischen Monster entwickeln würde. Andere hätten dagegen die Hoffnung gehegt, dass Mindestlöhne Lohnungleichheit substanziell verringern und vielen eine Existenzsicherung durch eigenes Erwerbseinkommen ermöglichen würden, sodass die Zahl der Aufstocker dadurch deutlich reduziert werden könne.

Fahimi: „Der Mindestlohn ist eine absolute Erfolgsgeschichte.“

Staatssekretärin Yasmin Fahimi vom BMAS

Yasmin Fahimi, Staatssekretärin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), die sich bereits als Vorstandsmitglied der Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie und als SPD-Generalsekretärin für den gesetzlichen Mindestlohn eingesetzt hatte, pries diesen als eine „absolute Erfolgsgeschichte“. Vier Millionen Beschäftigte hätten von seiner Einführung profitiert. Dank des Mindestlohns seien Geschäftsmodelle, die vornehmlich auf Lohndumping setzen, mittlerweile obsolet. Zugleich habe er sich nicht als Beschäftigungsbremse erwiesen. Vielmehr seien durch ihn viele Minijobs in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse umgewandelt worden.

Möller: „Der Mindestlohn ist nur die zweitbeste Lösung.“

IAB-Direktor Prof. Joachim Möller

Nach Einschätzung von IAB-Direktor Prof. Joachim Möller hat der Mindestlohn einen wichtigen, aber dennoch begrenzten Einfluss auf die allgemeine Entwicklung der Lohnungleichheit, zumal der Anstieg der Ungleichheit bereits vor Einführung des Mindestlohns zum Erliegen gekommen war. Die Kassandra-Rufe vieler Ökonomen, die den Mindestlohn im Vorfeld der Einführung als Gift für die Beschäftigungsentwicklung gebrandmarkt hatten, hätten sich nicht bewahrheitet. Auch sieht Möller erste Indizien für eine abnehmende Fluktuation im Niedriglohnbereich. Dennoch wertet der IAB-Chef den Mindestlohn nur als „zweitbeste Lösung“, die angesichts der seit Jahren rückläufigen Tarifbindung notwendig geworden sei, um eine untere Haltelinie im Lohngefüge einzuziehen.

Zilius: „Die Mindestlohnkommission ist ganz am Anfang ihrer Arbeit.“

Jan Zilius leitet die Mindestlohnkommission.

Der Vorsitzende der Mindestlohnkommission, Jan Zilius, stellte den Aufbau und die Aufgaben des Gremiums vor: die Regulierung der Höhe des Mindestlohns, die laufende Evaluation der Auswirkungen sowie die Informationsbereitstellung für Beschäftigte und Unternehmen.

Dass die Einführung des Mindestlohns auch in der BA mitunter kritisch gesehen wurde,  berichtete Markus Biercher von der Zentrale der Bundesagentur. So befürchtete die Mehrheit der BA-Praktiker einen stark steigenden Verwaltungsaufwand insbesondere aufgrund der gesetzlichen Ausnahmeregelung für Langzeitarbeitslose. Eine Befürchtung, die sich laut Biercher als gänzlich unbegründet erwiesen hat, denn die Regelung wird bislang nur in sehr wenigen Fällen in Anspruch genommen. Allerdings hätten sich auch die Hoffnungen, dass der Mindestlohn zu einem Rückgang der Ausgaben für Aufstocker führen würde, nicht erfüllt.

Diana Nebe von der BA-Regionaldirektion Sachsen-Anhalt-Thüringen fasste die Ergebnisse einer Kammerumfrage zu den Auswirkungen des Mindestlohns in Thüringen zusammen. Positiv wurde von der lokalen Wirtschaft beispielsweise angemerkt, dass der Lohnunterbietungswettbewerb durch den Mindestlohn gestoppt wurde. Zugleich wurde unter anderem kritisiert, dass künftig weniger Praktika angeboten werden könnten.

Arm trotz Arbeit

Von links oben im Uhrzeigersinn: Julia Schwarz-Zeckau und Shih-Cheng Lien vom Deutschen Jugendinstitut, Manfred Widmer von der Stiftung Bildung & Handwerk West und Dr. Kerstin Bruckmeier vom IAB

Der erste von vier parallelen Workshops wurde von Christopher Osiander (IAB) geleitet und beschäftigte sich mit dem Thema „Armut trotz Arbeit“. Zu Beginn präsentierten Shih-Cheng Lien und Julia Schwarz-Zeckau vom Deutschen Jugendinstitut die Ergebnisse einer Studie über den Familienalltag und die Herausforderungen von Working-Poor-Familien in Deutschland.

Dr. Kerstin Bruckmeier, Leiterin der Forschungsgruppe „Dynamik in der Grundsicherung“ am IAB, gab anschließend einen Überblick über aktuelle Befunde zu Aufstockern, also Personen, die gleichzeitig erwerbstätig sind und Leistungen nach dem SGB II beziehen. Dabei zeigt sich, dass im Januar 2015 nach Einführung des Mindestlohnes im Vergleich zum Vorjahr etwa 44.000 Aufstocker weniger gab, wobei vor allem geringfügige Beschäftigung und Vollzeitbeschäftigung sanken.

Manfred Widmer von der Stiftung Bildung & Handwerk West stellte ein Projekt zur berufsbegleitenden Qualifizierung von erwerbstätigen Arbeitslosengeld-II-Empfängern vor, das unter Beteiligung von fünf Jobcentern innerhalb einer 18-monatigen Projektlaufzeit durchgeführt wurde. 35 von 39 Teilnehmerinnen und Teilnehmern konnten am Ende des Projekts die Prüfungen erfolgreich ablegen, etliche fanden im Anschluss eine besser bezahlte Tätigkeit.

Ergebnisse und Reaktionen durch das Mindestlohngesetz

Dr. Thorsten Schulten (links) von der Hans-Böckler-Stiftung und Prof. Lutz Bellmann vom IAB

Der zweite Workshop, den Dr. Mario Bossler vom IAB moderierte, befasste sich mit den Ergebnissen und Reaktionen durch das Mindestlohngesetzes. Zunächst führte Prof. Lutz Bellmann, Leiter des Forschungsbereichs „Betriebe und Beschäftigung“ im IAB, mit Daten zu den Beschäftigungs- und Lohneffekten des Mindestlohns in den Workshop ein. Auf dieser Basis deute sich bei der Mindestlohnbetroffenheit ein starkes Ost-West-Gefälle an. Außerdem zeige sich eine besonders starke Betroffenheit der Dienstleistungsbranche – und hier allen voran des Gastgewerbes, so Bellmann.

Clemens Ohlert (links) von der Geschäfts- und Informationsstelle der Mindestlohnkommission und Dr. Bodo Aretz vom Sachverständigenrat
zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Der Frage, welche Auswirkungen der Mindestlohns auf die Tarifentwicklung hat, widmete sich anschließend Dr. Thorsten Schulten von der Hans-Böckler-Stiftung. Dabei wies er darauf hin, dass unter 40 Branchen mittlerweile nur noch drei Prozent der Tarifverträge Löhne unter 8,50 Euro beinhalten, wohingegen es im März 2010 noch 16 Prozent waren. Dr. Bodo Aretz kommentierte den jüngsten Bericht der Mindestlohnkommission aus Sicht des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Demnach sollten beispielsweise für Flüchtlinge die gleiche Ausnahmeregelung vom Mindestlohn angewendet werden wie für Langzeitarbeitslose, um so die Integration in den Arbeitsmarkt zu erleichtern.

Dr. Matthias Dütsch (links) und Dr. Ralf Himmelreicher von der Geschäfts- und Informationsstelle der Mindestlohnkommission

Dr. Matthias Dütsch, Dr. Ralf Himmelreicher und Clemens Ohlert von der Geschäfts- und Informationsstelle der Mindestlohnkommission beleuchteten abschließend die Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns auf den Mindestschutz für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, auf die Beschäftigung und auf die Wettbewerbsbedingungen. Der zumeist noch deskriptive Bericht der Mindestlohnkommission zeigt, dass der Mindestlohn zu einer merkbaren Umwandlung von geringfügiger in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung geführt hat. Auf die Gesamtbeschäftigung hingegen hatte er dagegen selbst in besonders stark betroffenen Branchen kaum Einfluss.

Dimensionen der Umsetzung des Mindestlohngesetzes

Im dritten Workshop, durch den Isabell Klingert (IAB) führte, beschäftigten sich die Teilnehmer mit den Dimensionen der Umsetzung des Mindestlohngesetzes. Einleitend berichtete Markus Lötzsch, Hauptgeschäftsführer der IHK Nürnberg, von den Ergebnissen einer Umfrage der IHK Mittelfranken von Juni 2015, nach 85 Prozent der Arbeitgeber  die Lohnuntergrenze von 8,50 Euro grundsätzlich als angemessen empfinden. Lötzsch wies allerdings darauf hin, dass der bürokratische Aufwand von den Unternehmen noch kritisch gesehen werde. Daher forderte er, die Arbeitgeberhaftung zu lockern, eine monatliche statt einer wöchentlichen Dokumentationspflicht einzuführen und die Kontrollen des Zolls angemessener durchzuführen.

Von links oben im Uhrzeigersinn: Isabell Klingert vom IAB, Dr. Tino Igelmann, Generalzolldirektion Köln, Markus Lötzsch von der IHK Nürnberg und Dörthe Sund vom kommunalen Jobcenter Vorpommern-Rügen

In einem eigenen Beitrag stellte Isabell Klingert die Ergebnisse einer IAB-Studie zur Ausnahmeregelung des Mindestlohns für Langzeitarbeitslose vor. Sie hat danach keine signifikanten Effekte auf Löhne, Einstellungswahrscheinlichkeit und Beschäftigungsstabilität. Auch berichten die Jobcenter, dass die Ausnahmeregelung sowohl von Seiten der Beschäftigten, als auch von Seiten der Arbeitgeber kaum nachgefragt wird.

Einblicke in die Praxis lieferten anschließend Dörthe Sund vom kommunalen Jobcenter Vorpommern-Rügen und Dr. Tino Igelmann von der Generalzolldirektion Köln. Sund berichtete aus Perspektive der Jobcenter über die Erfahrungen mit der Umsetzung des Mindestlohngesetzes. So sei beispielsweise die Auskunftsbereitschaft der Beschäftigten zurückgegangen. Waren sie bei einer sittenwidrigen Entlohnung noch eher bereit darüber zu berichten, scheint dies mit der Einführung des Mindestlohns nicht mehr in gleichem Maße der Fall. Dr. Tino Igelmann berichtete über das Vorgehen der Finanzkontrolle der Schwarzarbeit und deren Erfahrungen bei der Überprüfung der Einhaltung des Mindestlohns. Igelmann vermutete, dass Arbeitgeber bei der Umgehung des Mindestlohns kreativer geworden sind und die zu prüfenden Fälle demnach komplexer werden. So würden häufig Vereinbarungen zwischen Beschäftigten und Arbeitgebern getroffen, um den Mindestlohn zu umgehen. Zudem stimmen offizielle und tatsächliche Stundenbescheinigungen häufig nicht überein.

Auswirkungen des Mindestlohns auf den Niedriglohnsektor

Prof. Daniel Schnitzlein, Universität Hannover und DIW Berlin

Dr. Claudia Weinkopf vom Institut Arbeit und Qualifikation

Im vierten Workshop, der von Thomas Rhein (IAB) moderiert wurde, ging es um die Auswirkungen des Mindestlohns auf den Niedriglohnsektor. Prof. Daniel Schnitzlein, Universität Hannover und Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) Berlin, wies zunächst darauf hin, dass der Niedriglohnsektors in den letzten beiden Jahrzehnten stark angewachsen ist, während gleichzeitig keine Verbesserung der Aufwärtsmobilität von Niedrigverdienern festzustellen war. In den letzten Jahren wuchs der Niedriglohnsektor zwar nicht weiter, es kam aber mit der Einführung des flächendeckenden Mindestlohns bislang auch zu keiner nennenswerten Reduktion. Diesen Schluss legen vorläufige Ergebnisse aus dem Sozio-ökonomischen Panel für das Jahr 2015 nahe. Anschließend präsentierte Dr. Claudia Weinkopf vom Institut Arbeit und Qualifikation, die auch beratendes Mitglied der Mindestlohnkommission ist, einige Befragungsergebnisse zur Einhaltung und Durchsetzung des Mindestlohns in ausgewählten Branchen.

Sandra Warden vom Dehoga-Bundesverband

Sandra Warden vom Bundesverband des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes (Dehoga) beschäftigte sich mit den Auswirkungen des Mindestlohns auf diese Branche, in der Niedriglöhne weit verbreitet sind. Eine Umfrage des Bundesverbandes bei ausgewählten Betrieben der Branche ergab, dass der Mindestlohn zu teils erheblichen Anstiegen der Personalkosten geführt hat. Viele Betriebe reagierten darauf mit Preissteigerungen und Anpassungen etwa durch Reduzierung der Öffnungszeiten. Trotzdem haben sich nach Wardens Einschätzung die im Vorfeld kursierenden Horrorszenarien nicht bewahrheitet, und negative Folgen des Mindestlohns für die Beschäftigung im Hotel- und Gaststättengewerbe seien bisher nicht erkennbar.

Abschlussdiskussion

Dr. Ulrich Walwei, Vizedirektor des IAB, und Annelie Buntenbach vom Deutschen Gewerkschaftsbund

Abschließend diskutierte eine hochrangig besetzte Podiumsrunde wichtige Erkenntnisse aus den Workshops und den Vorträgen des Vortages. Neben Dr. Elisabeth Neifer-Porsch vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales und Karl-Sebastian Schulte vom Zentralverband des Deutschen Handwerks nahmen Annelie Buntenbach vom Deutschen Gewerkschaftsbund und Dr. Ulrich Walwei, Vizedirektor des IAB, an der Diskussion teil. Moderiert wurde die Debatte von Sven Astheimer von der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.

Buntenbach: „Wir brauchen Regeln, die die Würde der ,,Menschen am Arbeitsmarkt schützen. Aber mit dem Mindestlohn haben wir einen ersten Schritt gemacht.“

Annelie Buntenbach bewertete die Einführung des Mindestlohns als ersten positiven Schritt, um den immensen Druck, der auf Arbeitsmarkt herrsche, einzudämmen. Der Mindestlohn sei eine klar definierte untere Haltelinie, die prekäre Beschäftigungsverhältnisse einzudämmen helfe und so der Abwärtsentwicklung der Löhne entgegenwirke. Der Mindestlohn sei zwar für die Verkleinerung des Niedriglohnsektors hilfreich gewesen, stelle aber nur einen ersten Schritt dar.

Missbrauch entschieden entgegentreten

Karl-Sebastian Schulte stellte klar, dass es im Interesse aller sei, Betriebe und Branchen zu identifizieren, die versuchten, Schlupflöcher im Mindestlohngesetz zu finden und auszunutzen. In diesen Fällen seien Kontrollen und – bei Verstößen – Strafen das richtige Vorgehen. Schulte warnte aber auch davor, die „große Herde der weißen Schafe unter Generalverdacht zu stellen“.

Schulte: „Schwarze Schafe muss man schnell finden und bestrafen, aber die große Herde der weißen Schafe darf nicht unter Generalverdacht gestellt werden.“

Elisabeth Neifer-Porsch argumentierte, dass dem Missbrauch des Mindestlohngesetzes durch das Ausnutzen von Schlupflöchern in erster Linie Defizite im Vollzug zugrunde lägen. Bei der gesetzlichen Ausgestaltung des Mindestlohns sieht sie dagegen wenig Nachbesserungsbedarf. Sie betonte, dass vor allem die Dokumentation der Arbeitszeit für das Auszahlen von korrekten Stundenlöhnen unerlässlich sei.

Zahl der Aufstocker reduzieren

Dr. Elisabeth Neifer-Porsch vom BMAS und Karl-Sebastian Schulte vom Zentralverband des Deutschen Handwerks

Ulrich Walwei wies darauf hin, dass Aufstocker vielfach nur geringfügig beschäftigt seien. „Wir haben einen Personenkreis, der mit einem Fuß in der Beschäftigung steht, aber dann den Schritt nicht schafft“, bilanzierte Walwei. Es müssten vor allem Instrumente zum Einsatz kommen, um die Qualifikation der Betreffenden zu erhöhen. Deren Humankapitalausstattung müsse also verbessert werden.

Walwei: „Wir haben einen Personenkreis, der mit einem Fuß in der Beschäftigung steht, aber dann den Schritt nicht schafft.“

Annelie Buntenbach betonte, dass nicht alleine ein Mangel an Qualifikationen den Übergang von einem Mini-Job in den regulären Arbeitsmarkt verhindere. Vor allem das Steuer- und Abgabensystem schaffe hier Fehlanreize. Sie kritisierte außerdem, dass gerade  Frauen häufig über längere Zeiträume (im Schnitt neun Jahre) in Minijobs verweilen.

BA-Vorstand Detlef Scheele

Detlef Scheele zog in seinem Schlusswort eine positive Bilanz des Mindestlohns. Es sei gut, dass sich die Aufregung um den Mindestlohn inzwischen gelegt habe. Zudem sei die Erhöhung von 8,50 auf 8,84 Euro durch die in der Mindestlohnkommission vertretenen Sozialpartner sehr rational verlaufen. Gleichwohl sieht auch Scheele im gesetzlichen Mindestlohn  kein Allheilmittel. Gerade für Geringqualifizierte sei in erster Linie Qualifizierung das Mittel der Wahl, um aus dem Niedriglohnsegment ausbrechen zu können.

Fotos: IAB/Jutta Palm-Nowak