Teilhabechancengesetz: Die Weiterbeschäftigung nach Ende der Förderung hängt auch von den betrieblichen Strukturen ab

Fallstudien zu Langzeitarbeitslosen, die eine über das Teilhabechancengesetz geförderte Beschäftigung aufgenommen haben, zeigen: Eine Übernahme in ungeförderte Beschäftigung hängt keineswegs nur von den individuellen Fähigkeiten und Eigenschaften der Geförderten ab. Die strukturellen Rahmenbedingungen der Beschäftigungsbetriebe, die Einbindung der Geförderten in betriebliche Prozesse und die praktische Ausgestaltung der Förderung sind ebenfalls von großer Bedeutung.

Das zum Jahresbeginn 2019 in Kraft getretene Teilhabechancengesetz (THCG) stellt eine wichtige Ergänzung des bis dato im Sozialgesetzbuch (SGB) II vorhandenen Förderportfolios dar. Es zielt darauf ab, auch Leistungsbeziehenden, die seit langer Zeit keine Beschäftigung haben, eine Chance auf Erwerbsintegration und die damit verbundenen Teilhabeerfahrungen zu eröffnen.

Das THCG unterscheidet dabei zwischen den Förderinstrumenten „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ (EvL, § 16e SGB II) und „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (TaAM, § 16i SGB II). Für EvL ist die maximale Förderdauer auf zwei Jahre beschränkt, während im Rahmen einer TaAM-Förderung ein Beschäftigungsverhältnis für bis zu fünf Jahre bezuschusst wird.

Der Jahresbeginn 2024 markiert eine wichtige Schwelle der Förderung: Denn für die TaAM-Geförderten, die die maximale Förderdauer von fünf Jahren nun ausgeschöpft haben, stellt sich spätestens jetzt die Frage nach dem weiteren Erwerbsverlauf.

Die hier zugrundeliegenden Betriebsfallstudien zeigen, dass die Übernahme in ungeförderte Beschäftigung keineswegs ausschließlich von den individuellen Fähigkeiten und Eigenschaften der Geförderten abhängt (eine ausführliche Analyse finden Sie im IAB-Forschungsbericht 4/2024, S. 92 ff.). Vielmehr spielen strukturelle Eigenschaften der Betriebe, in denen die Geförderten arbeiten, eine zentrale Rolle. Im Folgenden wird näher ausgeführt, inwiefern die betrieblichen Voraussetzungen die Chancen auf Weiterbeschäftigung erhöhen oder schmälern.

Haben Arbeitgeber überhaupt die Möglichkeit, Geförderte ohne Lohnkostenzuschuss weiter zu beschäftigen?

Zunächst muss differenziert werden zwischen Betrieben, die strukturell überhaupt die Möglichkeit haben, Geförderte auch ohne Lohnkostenzuschuss zu beschäftigen, und solchen, bei denen dies prinzipiell ausgeschlossen ist.

In der Untersuchung finden sich Betriebe, die Geförderte auch dann beschäftigen, wenn sie ihnen nach Ende der Förderung keine ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung anbieten können – unabhängig von der Leistungsfähigkeit der Geförderten. In diesen Fällen spielt es keine Rolle, ob die Geförderten einen Beitrag zum Betriebsziel leisten. Typische Beispiele für solche Arbeitgeber sind insbesondere Vereine, Stiftungen oder Unternehmen, die einen gemeinnützigen oder sozialen Zweck verfolgen.

Die von den Geförderten ausgeübten Tätigkeiten sind dort vielfach nicht annährend soweit ökonomisch wertschöpfend, dass sich eine Beschäftigung nach Wegfall der Förderung selbst tragen würde. Dies geht allerdings nicht per se auf ein unzureichendes Leistungsvermögen der Geförderten zurück, sondern auf die Beschaffenheit ihrer Arbeitsplätze, die prinzipiell nicht das Potenzial haben, die entstehenden Lohnkosten zu erwirtschaften.

Bleibt eine Weiterbeschäftigung aus, ist dies in solchen Konstellationen nicht den Geförderten zuzurechnen, sondern praktisch ausschließlich den strukturellen Rahmenbedingungen oder den Zielen der Beschäftigungsbetriebe geschuldet. Statt einer nachhaltigen Erwerbsintegration steht bei solchen Arrangements daher häufig das Ziel im Vordergrund, dass die Geförderten nach einer sehr langen Zeit der Erwerbslosigkeit überhaupt wieder in die Arbeitswelt gelangen.

Hierzu zählt auch, dass über die Förderung Teilhabechancen eröffnet werden, die sich etwa durch die Integration in eine betriebliche Gemeinschaft und durch das Erwerbseinkommen ergeben (lesen Sie dazu einen aktuellen Beitrag von Miriam Raab im IAB-Forum).

Die Einbindung in die betrieblichen Prozesse ist von großer Bedeutung

Wenn eine Weiterbeschäftigung nach Förderende nicht schon von Beginn an ausgeschlossen ist, stellt sich im nächsten Schritt die Frage, ob die Arbeitsplätze so ausgestaltet sind, dass sie tatsächlich an eine reguläre Beschäftigung heranführen. Dies hängt in erster Linie davon ab, wie sehr die Geförderten in die betrieblichen Prozesse eingebunden sind. Jenseits der Art des Einsatzes der Geförderten spielt zudem die allgemeine wirtschaftliche Lage des Betriebs eine Rolle, da in einem Betrieb, der grundsätzlich Beschäftigung abbaut, auch die Weiterbeschäftigung von leistungsfähigen und gut eingebundenen Geförderten unwahrscheinlich ist.

Hinsichtlich der Einbindung der Geförderten lässt sich ebenfalls eine grobe Zweiteilung vornehmen. Auf der einen Seite gibt es Fälle, in denen die Geförderten einen zentralen Beitrag zur betrieblichen Wertschöpfung leisten. Diese Arbeitsplätze müssten prinzipiell mit ungeförderten Beschäftigten besetzt werden. Im Hinblick auf die Arbeitsanforderungen zeigen sich kaum Unterschiede zum regulären Personal. Beispiele aus der hier zugrundeliegenden Studie sind etwa ein Produktionshelfer in einem Industriebetrieb, eine Facharbeiterin in einem landwirtschaftlichen Betrieb oder eine als Müllwerker angelernte Hilfskraft in einem kommunalen Abfallwirtschaftsbetrieb.

Auf der anderen Seite gibt es Fälle, in denen die Geförderten eher zusätzliche Arbeitskräfte sind, deren Tätigkeiten nicht entscheidend sind für die Wertschöpfung, sich am Rande der betrieblichen Abläufe befinden und ohne eine Förderung betriebswirtschaftlich nicht rentabel wären. Beispiele hierfür sind Geförderte, die in Vollzeit Grünarbeiten auf dem Betriebshof erledigen, die sonst in wenigen Wochenstunden von einem externen Dienstleister erbracht würden, oder Geförderte, die in kommunalen Bürgerbüros als „sprechende Wegweiser“ fungieren und Besuchern helfen, den Weg zur gesuchten Abteilung zu finden. In anderen Fällen werden einfache Zuarbeiten für andere Beschäftigte erbracht. Dies stellt zwar eine Entlastung dar, doch die Leistung würde nicht durch den Lohn aufgewogen, der ohne Förderung zu zahlen wäre.

Eine vollwertige Einbindung in die betrieblichen Abläufe kann die Übernahme in eine ungeförderte Beschäftigung zwar erleichtern, birgt jedoch zugleich das Risiko der potenziellen Überforderung. Gerade aufgrund der langen vorausgehenden Arbeitslosigkeit, aber auch angesichts weiterer Einschränkungen mancher Geförderter, müssen gerade zu Beginn der Förderung in der Regel die betrieblichen Leistungserwartungen herabgesetzt werden. Darauf weisen die Autor*innen in einem 2022 publizierten Beitrag hin.

Auch wenn die Geförderten einfache Tätigkeiten ausüben, ist nicht zu erwarten, dass sie ohne weiteres die Arbeitsleistung von regulär Beschäftigten erbringen. Aus genau diesem Grund erhalten Arbeitgeber den Lohnkostenzuschuss im Sinne eines Minderleistungsausgleichs. Dennoch finden sich ebensolche Fälle struktureller Überforderung.

Ein gutes Beispiel hierfür ist eine Geförderte, die bei einem Discounter beschäftigt ist. Ihr Arbeitgeber sucht über die Jobcenter nach – wie er es nennt – „Rohdiamanten“, die es zu schleifen gilt, und nutzt die Förderung als Instrument der Personalrekrutierung. Als sich die Geförderte nach kurzer Zeit nicht dazu in der Lage erweist, dasselbe Arbeitspensum wie ihre ungeförderten Kolleg*innen zu bewältigen, kündigt der Arbeitgeber ihr kurzerhand. Dies läuft der Grundidee der Förderung zuwider, da die hohen Leistungserwartungen des Arbeitgebers trotz der Förderung in keiner Weise den Möglichkeiten der Geförderten angepasst werden.

Wichtig ist der betriebliche Einsatz der Geförderten gemäß ihren Fähigkeiten und Entwicklungspotenzialen

Eine sehr problematische Variante ist der betriebliche Einsatz von Geförderten auf für sie ungeeigneten Stellen. Dies kann passieren, wenn die Stärken und Schwächen der Geförderten schon vor Antritt der Beschäftigung nicht hinreichend erkannt oder berücksichtigt werden. Eine solche Konstellation findet sich etwa bei einem jungen Mann, der große Schwierigkeiten im Umgang mit Menschen hat, aber dennoch als Sozialhelfer in der Altenpflege eingesetzt wird.

Teilweise sind aber auch die betrieblichen Personalpraktiken ausschlaggebend. Dies trifft beispielsweise auf einen gelernten Lageristen zu, der nach einem erfolgreichen Praktikum im Lager eines Möbelhauses als Geförderter in dessen Verkaufsabteilung beschäftigt wird. Aufgrund der mangelnden Eignung für diese Aufgabe kommt es zu so weitreichenden Konflikten im Team, dass der Arbeitgeber jede Weiterbeschäftigung ausschließt.

Auch der Arbeitgebertyp ist für die Weiterbeschäftigung vielfach von Bedeutung

Die hier skizzierten Beschäftigungssituationen der Geförderten und die damit verbundenen Chancen auf einen Übergang in ungeförderte Beschäftigung können auch im Zusammenhang mit den verschiedenen Arbeitgebertypen betrachtet werden, die mit dem THCG angesprochen werden, nämlich kommunale, gemeinnützige und privatwirtschaftliche Arbeitgeber. Dabei verteilen sich die Geförderten von EvL und TaAM sehr ungleich.

Während bei EvL mit zwei Dritteln eine Beschäftigung in der Privatwirtschaft dominiert, ist nur ein Drittel aller TaAM-Geförderten in solchen Betrieben beschäftigt. Bei TaAM verteilen sich die Geförderten hingegen relativ gleichmäßig auf alle drei Arbeitgebertypen (siehe Abbildung 1).

Grundsätzlich ist gerade der Einsatz der Geförderten in nicht wertschöpfenden Tätigkeiten eher charakteristisch für den gemeinnützigen Bereich. Umgekehrt werden Geförderte den Fallstudien zufolge tendenziell eher in privatwirtschaftlichen Betrieben mit Aufgaben betraut, die sonst von ungeförderten Beschäftigten übernommen werden müssten. Dies verweist auf einen Zusammenhang zwischen den Arbeitgebertypen und den Weiterbeschäftigungschancen der Geförderten, der jedoch keineswegs eindeutig ist.

Gerade der Einsatz von Geförderten am Rande der betrieblichen Abläufe findet sich häufig auch in privatwirtschaftlichen Betrieben. Erste deskriptive Analysen für die Beschäftigungsübergänge von EvL-Geförderten kommen jedoch zu dem Ergebnis, dass diese überwiegend in Form von Klebeeffekten gelingen. Sie werden also von den Betrieben übernommen, in denen sie zuvor beschäftigt waren (nähere Informationen dazu finden Sie im IAB Forschungsbericht 4/2024, S. 224).

Da sich die EvL-Förderung stark auf die Privatwirtschaft konzentriert, spricht dieser Befund dafür, dass eine ungeförderte Weiterbeschäftigung in diesem Fall wahrscheinlicher ist als bei den anderen Arbeitgebertypen. Hier werden Potenziale sichtbar, die auch für die TaAM-Förderung nutzbar gemacht werden könnten. Zwar zeigen Befragungsergebnisse, dass es den Jobcentern deutlich leichter fällt, für die TaAM-Zielgruppe Arbeitsplätze im gemeinnützigen Sektor zu gewinnen. Gleichzeitig stufen sie aber die Gewinnung von privatwirtschaftlichen Arbeitgebern nicht deutlich schwieriger ein als für EvL-Geförderte (siehe Abbildung 2).

Wie kann der Übergang in ungeförderte Beschäftigung gelingen?

Betriebliche Rahmenbedingungen können dazu führen, dass eine Übernahme in eine ungeförderte Beschäftigung schwierig oder gar ausgeschlossen ist – unabhängig von der Leistungsfähigkeit oder den Eigenschaften der Geförderten. Um zu verhindern, dass positive Entwicklungen durch einen Rückfall in den passiven Grundsicherungsbezug konterkariert werden, sollten rechtzeitig alternative Optionen ausgelotet werden.

Dabei kommt dem Übergangsmanagement eine besondere Bedeutung zu (lesen Sie dazu einen 2023 erschienenen Beitrag der Autor*innen). Ist beispielsweise eine Weiterbeschäftigung per se ausgeschlossen oder sehr unwahrscheinlich, so ist zu prüfen, ob noch während der Förderung ein Wechsel des Betriebs oder des Arbeitgebertyps möglich ist. Beschäftigungsverhältnisse ohne Perspektive könnten also vor Auslaufen der Förderung zugunsten eines solchen mit Übernahmechance beendet werden. Diese Entscheidung ist immer einzelfallabhängig und bedarf der Einbeziehung der Coaches, die für die ganzheitliche beschäftigungsbegleitende Betreuung zuständig sind.

Die für die TaAM-Förderung vorgesehenen Praktika können ebenfalls ein wichtiges Instrument sein, um den Übergang in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in einem anderen Betrieb zu ermöglichen. Allerdings weisen Untersuchungen der Autor*innen dieses Beitrags darauf hin, dass hiervon wenig Gebrauch gemacht wird.

Sofern vor allem die Art der ausgeübten Tätigkeit eine Anschlussbeschäftigung verhindert, kann auch ein Wechsel des Arbeitsplatzes innerhalb des Betriebs sinnvoll sein. Im Rahmen der Fallstudien wurden verschiedene Fälle identifiziert, in denen sich dies als sinnvoll erwiesen hat. Die Geförderten übernahmen nach einer Phase der Einarbeitung und betrieblichen Erfahrung anspruchsvollere Tätigkeiten oder wurden in Abteilungen versetzt, in denen sie bessere Arbeitsleistungen erbringen konnten.

Allerdings verbleiben manche Geförderte dauerhaft in Beschäftigungsverhältnissen, bei denen eine Weiterbeschäftigung schon a priori ausgeschlossen erscheint. Hier wird von Jobcenter-Verantwortlichen und Betreuungskräften bisweilen akzeptiert, dass praktisch keine Chancen auf betriebliche Klebeeffekte bestehen. Dann dominiert der Eigenwert sozialer Teilhabe als Zielstellung der Förderung.

Offen bleibt dann, welche Perspektive nach Förderende besteht – außer der Rückkehr in den passiven Grundsicherungsbezug. Schließlich darf nicht unbedacht bleiben, dass auch aufgrund von Einschränkungen die Leistungsfähigkeit mancher Geförderter so gering bleibt, dass weder eine Anpassung der Tätigkeit noch der Wechsel zu einem anderen Arbeitgeber aussichtsreich erscheint. Für diese Gruppe ist dann allerdings gegenwärtig das Ziel der Eingliederung in den allgemeinen Arbeitsmarkt zu hinterfragen.

Damit korrespondiert, dass manche Jobcenter für die TaAM-Förderung ohnehin den Teilhabeaspekt priorisieren und nicht die Erwerbsintegration, weil sie eine ungeförderte Beschäftigung für die Zielgruppe grundsätzlich als unrealistisch erachten (lesen Sie hierzu den IAB Forschungsbericht 4/2024, S. 17).

In einer Reihe der beobachteten Fälle streben Betreuungskräfte oder Jobcenter-Verantwortliche demzufolge gar nicht an, bereits während der Förderung nach Arbeitgebern zu suchen, bei denen eine nachhaltige Integration der Geförderten wahrscheinlicher ist. Dies ist vor allem dann problematisch, wenn die Geförderten durchaus leistungsfähig sind, aber ihre Arbeitskraft wegen fehlender Gelegenheiten im Betrieb nicht entfalten können.

Fazit

Die Weiterbeschäftigung infolge einer langfristigen Bewährung im Betrieb bleibt der Königsweg, um durch eine Förderung nach dem Teilhabechancengesetz eine Integration in ungeförderte Beschäftigung zu ermöglichen. Wenn dies nicht gelingt, kann es nach der Förderung sinnvoll sein, den Wechsel in einen anderen Betrieb anzustreben, was aber oft schwieriger zu erreichen ist. Die Geförderten haben dann schlicht nicht mehr die Möglichkeit, unter den entlastenden Bedingungen eines Lohnkostenzuschusses ihren Nutzen für den Arbeitgeber unter Beweis zu stellen.

Festzuhalten bleibt: Es ist nicht unbedingt Ausdruck von Unvermögen oder mangelnder Anstrengung der Geförderten, wenn ihnen der Übergang in ungeförderte Beschäftigung nicht gelingt. Vielmehr sind sowohl die strukturellen Voraussetzungen der Arbeitgeber als auch die konkrete Beschäftigung im Betrieb ausschlaggebend.

Wie die Fallstudien zeigen, werden die Möglichkeiten, bei fehlenden Perspektiven auf eine Weiterbeschäftigung notwendige Anpassungen in der Arbeitsplatzgestaltung oder einen Wechsel der Arbeitgeber in die Wege zu leiten, nicht immer ausgeschöpft. Ein genauerer Blick auf den betrieblichen Einsatz der Geförderten samt der Bereitschaft von Jobcentern, Betreuer*innen und Geförderten, den Arbeitgeber zu wechseln, könnten zusätzliche Möglichkeiten schaffen, um Beschäftigungsverhältnisse nach Auslaufen einer Förderung zu verstetigen.

Die verstärkte Gewinnung von privatwirtschaftlichen Arbeitgebern, die die Geförderten möglichst angemessen in ihre betrieblichen Prozesse integrieren, könnte zudem weitere Beschäftigungspotenziale erschließen. Das gilt auch für die TaAM-Förderung.

In aller Kürze

• Fallstudien zur geförderten Beschäftigung von Langzeitarbeitslosen im Rahmen des Teilhabechancengesetzes zeigen, dass Übernahmen in ungeförderte Beschäftigung bei weitem nicht allein von den individuellen Fähigkeiten und Eigenschaften der Geförderten bestimmt werden.
• Von großer Bedeutung sind auch die strukturellen Rahmenbedingungen der Beschäftigungsbetriebe, die Einbindung der Geförderten in betriebliche Prozesse und die praktische Ausgestaltung der Förderung.

Literatur

Bauer, Frank; Fuchs, Philipp; Gellermann, Jan F. C. (2022): Ganzheitliche beschäftigungsbegleitende Betreuung: vielfältiger Bedarf und hohe Anforderungen. In: Archiv für Wissenschaft und Praxis der Sozialen Arbeit, Nr. 4, S. 40-51.

Bauer, Frank; Bennett, Jenny; Fuchs, Philipp; Gellermann, Jan F.C. (2023): Handlungsfelder und Anpassungsbedarfe der ganzheitlichen beschäftigungsbegleitenden Betreuung im Teilhabechancengesetz. In: Sozialer Fortschritt, Nr. 9/10, S. 731-746.

Achatz, Juliane et al. (2024): Evaluation des Teilhabechancengesetzes – Abschlussbericht. IAB-Forschungsbericht Nr. 4.

Osiander, Christopher; Ramos Lobato, Philipp (2022): Bürgergeld-Reform: Deutliche Mehrheit der Jobcenter befürwortet die Entfristung des Förderinstruments „Teilhabe am Arbeitsmarkt“. IAB-Forum, 27.10.2022.

Raab, Miriam (2023): Mehr Teilhabe durch geförderte Beschäftigung? Die Perspektive der Geförderten. IAB-Forum, 28.09.2023.

Bild: gopixa/stock.adobe.com;

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20240322.02