Gemischte Bilanz: Wie Eingliederungszuschüsse und Arbeitsgelegenheiten die Arbeitsmarktintegration und die soziale Teilhabe von Geflüchteten beeinflussen

Arbeitsmarktpolitische Instrumente kommen auch bei der Integration von Geflüchteten zum Einsatz. Das IAB hat ihre Wirkung für eine Gruppe von Geflüchteten untersucht, die zwischen August 2017 und September 2018 über Eingliederungszuschüsse und Arbeitsgelegenheiten gefördert wurden. Erstere sollen vor allem die Beschäftigungschancen der Geförderten auf dem ersten Arbeitsmarkt steigern. Letztere zielen primär darauf ab, deren soziale Teilhabe zu verbessern. Die beabsichtigte Wirkung wird beim Eingliederungszuschuss deutlich besser erreicht als bei den Arbeitsgelegenheiten.

Die Fluchtmigration der Jahre 2015 und 2016 hat Deutschland in vielerlei Hinsicht vor große Herausforderungen gestellt. Eine der zentralen Aufgaben ist, Geflüchtete bei der Integration in den Arbeitsmarkt wirksam zu unterstützen. Bisherige Forschungsergebnissen zufolge beschleunigt ein schneller Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt die Integration der Betroffenen erheblich (lesen Sie dazu beispielsweise einen aktuellen Beitrag von Yulyia Kosyakova und Parvati Trübswetter im IAB-Forum). Dieser Zugang wiederum wird zum einen durch spezifische Sprachkurse für Geflüchtete gefördert. Zum anderen nutzt die Arbeitsmarktverwaltung das bereits vorhandene Instrumentarium der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Dabei wurden einige Fördermaßnahmen angepasst, um gezielter auf die Bedürfnisse der neu ankommenden Geflüchteten eingehen zu können.

In den Jahren 2015 und 2016 kamen insgesamt 687.000 Geflüchtete im erwerbsfähigen Alter nach Deutschland (nähere Informationen finden Sie im Aktuellen Bericht 4/2017 des IAB). Gemäß Statistik der Bundesagentur für Arbeit, die seit Dezember 2015 Personen „im Kontext Fluchtmigration“ (Asylbewerber, anerkannte Schutzberechtigte und geduldete Ausländer) gesondert erfasst, fanden von August 2017 bis September 2018, also dem hier zugrunde liegenden Analysezeitraum, etwas über 500.000 Eintritte in arbeitsmarktpolitische Maßnahmen statt. In der Nachschau stellt sich die Frage, inwieweit die aktiven Fördermaßnahmen tatsächlich dazu beitragen haben, den Arbeitsmarkterfolg und die soziale Teilhabe Geflüchteter signifikant zu erhöhen.

Eine Gruppe von Forschenden aus sieben Wirtschafts- und Sozialforschungsinstituten, darunter auch das IAB, hat sich im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales mit der Beantwortung dieser Frage beschäftigt. Der Schlussbericht, den Holger Bonin und andere 2021 verfasst haben, kommt zu dem Ergebnis, dass der überwiegende Teil der betrachteten Maßnahmen die Arbeitsmarktintegration der geförderten Geflüchteten positiv beeinflusst hat. Auch auf deren soziale Teilhabe wirkt sich die Mehrheit der untersuchten Maßnahmen positiv aus.

Im Folgenden werden exemplarisch ausgewählte Ergebnisse für zwei der insgesamt fünf untersuchten Fördermaßnahmen dargestellt. Hierbei handelt es sich um den Eingliederungszuschuss (EGZ) und die Arbeitsgelegenheiten (AGH). Diese beiden Fördermaßnahmen unterscheiden sich sowohl im Hinblick auf die Zielgruppe als auch auf ihre primäre Zielsetzung sehr stark voneinander (siehe Tabelle). Im Fokus der im Folgenden diskutierten Ergebnisse stehen die jeweils maßnahmenspezifischen wichtigsten Erfolgsindikatoren. Im oben erwähnten Schlussbericht sind die kausalen Wirkungen im Hinblick auf eine Vielzahl weiterer Aspekte zu finden.

Eingliederungszuschuss und Arbeitsgelegenheiten – unterschiedliche Zielgruppen mit jeweils spezifischer Zielsetzung

Der Eingliederungszuschuss richtet sich an arbeitsmarktnahe Personen, deren Qualifikation sie grundsätzlich für die Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung befähigt, denen es aber aufgrund von Vermittlungshemmnissen wie unzureichenden Deutschkenntnissen trotzdem nicht gelingt, eine solche aufzunehmen. Der Lohnzuschuss, der direkt an den Betrieb gezahlt wird, dient als temporärer Ausgleich für die zu Beschäftigungsbeginn relativ geringe Produktivität der Geförderten und beträgt maximal 50 Prozent des Entgelts. Nach Auslaufen der im Regelfall maximal zwölfmonatigen Förderzeit besteht für den Betrieb eine verpflichtende Nachbeschäftigungszeit, deren Dauer der Förderdauer entspricht. Die durchschnittliche Förderdauer der in der hier zugrundeliegenden Analyse betrachteten Personen betrug 148 Tage.

Das primäre Ziel des EGZ ist somit die dauerhafte Eingliederung in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Zudem kann die Zeit während der Maßnahme dazu genutzt werden, berufsbezogene Sprachdefizite im Betrieb aufzuholen oder die im Heimatland bereits erworbene berufliche Qualifikation an die betrieblichen Anforderungen in Deutschland anzupassen.

Ganz anders verhält es sich bei den Arbeitsgelegenheiten, die ausschließlich im Rechtskreis SGB II (Sozialgesetzbuch II) angeboten werden und an denen somit nur anerkannte Geflüchtete teilnehmen können. Dieses Förderinstrument wendet sich vor allem an besonders arbeitsmarktferne Personen. Zentrale Aufgabe ist es, diese perspektivisch an das Arbeitsleben in Deutschland heranzuführen. Dementsprechend steht zunächst die soziale Teilhabe im Vordergrund. Die teilnehmenden Personen erhalten zusätzlich zum SGB-II-Regelbedarf eine Aufwandsentschädigung von ein bis zwei Euro in der Stunde. Die durchschnittliche Maßnahmendauer der hier betrachteten AGH-Teilnehmenden betrug 142 Tage.

Es handelt sich dabei um öffentlich geschaffene Beschäftigungsverhältnisse, die zusätzlich und wettbewerbsneutral sein müssen. Eine Integration in ungeförderte Beschäftigung wird erst als mittelfristiges Ziel angesehen. Weiterführende Analysen zeigen, dass AGH bei Geflüchteten auch zum Einsatz kommen, um die Wartezeit auf einen Sprachkurs zu überbrücken.

Die Unterschiede im Design und in der Zielsetzung der beiden Instrumente spiegeln sich auch in der Zusammensetzung der teilnehmenden Geflüchteten wider. So ist der Anteil der Geförderten ohne Schulabschluss bei den AGH mit 54 Prozent deutlich höher als beim EGZ mit 40 Prozent. Gleichzeitig hat mehr als jeder dritte EGZ-Geförderte bereits Arbeitserfahrung in Deutschland gesammelt. Für AGH gilt dies nur für jede(n) sechsten Teilnehmende(n).

Im Hinblick auf das Alter gibt es ebenfalls deutliche Unterschiede. Bei AGH sind 20 Prozent der Teilnehmenden mindestens 45 Jahre alt – ein Faktor, der die Arbeitsmarktintegration zusätzlich erschweren kann. Beim EGZ trifft dies nur auf 6 Prozent der Geförderten zu. Besonders auffällig ist auch die Geschlechterverteilung: Beim EGZ sind 4 Prozent weiblich, bei AGH liegt der entsprechende Anteil bei 21 Prozent.

Eingliederungszuschüsse erzielen hohe Wirkung

Die Abbildung zeigt, wie sich die Förderung durch einen EGZ auf die Wahrscheinlichkeit auswirkt, eine ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufzunehmen (siehe Infokasten „Daten und Methoden“). Dabei wird die Beschäftigungsquote der Geförderten mit der von Personen aus einer Kontrollgruppe verglichen, die nicht gefördert wurden, aber den Geförderten ansonsten möglichst ähnlich sind.

Die Wahrscheinlichkeit, eine solche Beschäftigung aufzunehmen, ist für die Geförderten in den ersten drei Monaten nach Beginn der Förderung niedriger als für die Kontrollgruppe. Dies ist nicht überraschend, da der EGZ per Definition mit einer geförderten Beschäftigung verbunden ist. Daher kann eine ungeförderte Beschäftigung erst mit zeitlicher Verzögerung aufgenommen werden. Dies zeigt sich am deutlichen im Anstieg des Effekts nach drei beziehungsweise sechs Monaten. Denn dann laufen überdurchschnittlich viele EGZ-Förderungen aus.

Sechs Monate nach Förderbeginn weisen Teilnehmende eine rund 50 Prozent höhere Wahrscheinlichkeit auf, ungefördert sozialversicherungspflichtig beschäftigt zu sein, als Personen aus der Kontrollgruppe. Der deutlich positive Effekt nimmt mit zeitlichem Abstand allerdings wieder etwas ab. Denn im Zeitverlauf finden auch mehr Personen aus der Kontrollgruppe eine Beschäftigung. 29 Monate nach Beginn der Förderung liegt der Effekt allerdings immer noch bei rund 27 Prozent.

Da fast alle Teilnehmenden Männer sind, entspricht das Gesamtergebnis nahezu vollständig dem Ergebnis für geförderte Männer. Für Frauen ist der Effekt, über einen EGZ in ungeförderte Beschäftigung zu kommen und somit mittelfristig Fuß im deutschen Arbeitsmarkt zu fassen, noch stärker als bei den Männern. Dieser Unterschied ist ab sechs Monaten nach Maßnahmeneintritt meist statistisch signifikant. Dass der Effekt der Förderung nach etwa sechs Monaten wieder abnimmt, liegt allerdings anders als bei den Männern nicht nur daran, dass die Personen aus der Kontrollgruppe aufholen. Zusätzliche Auswertungen haben gezeigt, dass dieser Effekt auch darauf zurück zu führen ist, dass der Beschäftigtenanteil bei den Teilnehmenden nach einer gewissen Zeit wieder leicht sinkt.

Zusätzlich zu diesen hohen positiven Effekten im Hinblick auf die Arbeitsmarktintegration werden weitere Aspekte der sozialen Teilhabe durch die Teilnahme an der EGZ-Maßnahme begünstigt. Dies gilt vor allem in Bezug auf die Kontaktdichte mit Deutschen.

Arbeitsgelegenheiten haben teilweise positive Effekte auf geringfügige Beschäftigung, aber nicht auf soziale Teilhabe

Anders als beim Eingliederungszuschuss haben Arbeitsgelegenheiten keine positiven Effekte auf den Übergang in ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Teilweise sind die Effekte sogar signifikant negativ. Zein Kasrin und Ko-Autoren kommen im IAB-Kurzbericht 7/2021, in dem die Effekte von AGH für geflüchtete Männer betrachtet wurden, zu ähnlichen Ergebnissen. Immerhin zeigt die hier zugrundeliegende Studie, dass AGH für geflüchtete Frauen mittelfristig (das heißt zwei Jahre nach Maßnahmenbeginn) positive Wirkungen auf die Aufnahme einer geringfügigen Beschäftigung zu haben scheinen.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass AGH eher mittelfristig auf eine höhere Beschäftigungswahrscheinlichkeit abzielen. Zunächst geht es vor allem darum, die soziale Teilhabe der Betroffenen zu verbessern. Wenn dies erreicht ist, so die Intention, verbessern sich dadurch auch deren Beschäftigungschancen.

Wer die Effekte von AGH auf die soziale Teilhabe untersucht, muss verschiedene Aspekte der sozialen Teilhabe unterscheiden. Diese wurden im Rahmen einer Befragung von Geflüchteten erhoben. Zum einen geht es um die gesellschaftliche Integration von Geflüchteten. Zum anderen gibt es bestimmte Aspekte der sozialen Teilhabe, die als Frühindikatoren für deren erwartete Arbeitsmarktintegration dienen. So werden gute Sprachkenntnisse und Kontakte mit der deutschen Bevölkerung häufig erst im Arbeitsumfeld erworben. Zugleich sind sie aber auch wichtige Faktoren für die Erfolgsaussichten bei der Arbeitssuche.

Die Teilnahme an einer AGH, so ein zentraler Befund, scheint die Deutschkenntnisse der Teilnehmenden im Vergleich zu denen der Kontrollpersonen eher zu verschlechtern. Dieses Ergebnis dürfte auf den negativen Beschäftigungseffekt von AGH zurückzuführen sein. Da den Teilnehmenden die Möglichkeit fehlt, ihre Sprachkenntnisse innerhalb eines regulären Beschäftigungsverhältnisses zu verbessern, wächst in den ersten Monaten nach Beginn der Maßnahme der Abstand zwischen Teilnehmenden und Kontrollgruppe. Zudem ist das vorherige Sprachniveau vermutlich nicht ausreichend, um es im Rahmen einer AGH so stark weiterzuentwickeln, dass die Teilnehmenden das sprachliche Niveau der Kontrollgruppe erreichen. Möglicherweise kommen für die AGH auch keine international gemischten Gruppen zusammen, so dass die Teilnehmenden hauptsächlich in ihrer Landessprache kommunizieren.

Bei der Kontaktdichte mit Deutschen und der Einschätzung des Gesundheitszustandes zeigen sich keine signifikanten Unterschiede zwischen Teilnehmenden und Kontrollgruppe. Gleiches gilt für die Lebenszufriedenheit. Die genauen Gründe hierfür können auf Basis der hier verwendeten Daten nicht geprüft werden. Da dieser Indikator ein sehr allgemeines Maß für die soziale Teilhabe darstellt erscheint es plausibel, dass hier auch die Auswirkungen der als schlechter wahrgenommenen Deutschkenntnisse auf die Integrationschancen eine Rolle spielen.

Fazit

Die hier berechneten Effekte des Eingliederungszuschusses und der Arbeitsgelegenheiten gelten für den analysierten Teilnehmerkreis. Würde die Förderung auf Personen ausgeweitet, die beispielsweise mehr Vermittlungshemmnisse aufweisen, so fielen die Ergebnisse womöglich anders aus.

Für den untersuchten Personenkreis sind die Wirkungen des EGZ eindeutig positiv. Dieser kann ein geeignetes Förderinstrument sein, um arbeitslose Geflüchtete bei ihrer Integration in den deutschen Arbeitsmarkt zu unterstützen.

Die Bewertung der AGH fällt demgegenüber insgesamt weniger positiv aus. Auch wenn sie Frauen unter Umständen den Zugang in eine geringfügige Beschäftigung erleichtern können, scheinen sie insgesamt die Chancen auf eine ungeförderte Beschäftigung eher zu schmälern denn zu verbessern.

Im Hinblick auf die soziale Teilhabe führt die Maßnahme in den bisherigen Einsatzbereichen und in ihrer jetzigen Ausgestaltung für Geflüchtete ebenfalls nicht zum erwünschten Erfolg. Insbesondere eine stärkere Förderung der Sprachkenntnisse während oder ergänzend zur Maßnahme scheint erforderlich zu sein. Das legt auch ein jüngst im IAB-Forum erschienener Beitrag von Philipp Jaschke und Ehsan Vallizadeh nahe, die eine frühzeitige Verzahnung von Spracherwerb, Ausbildung und Berufspraxis in Form von berufsbegleitenden Sprachkursen empfehlen.

Für beide Maßnahmen gilt, dass die hier präsentierten Ergebnisse nicht ohne weiteres auf Geflüchtete etwa aus der Ukraine übertragbar sind. Sie unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von den Geflüchteten, die 2015 und 2016 nach Deutschland gekommen sind.

Literatur

Bonin, Holger et al. (2021): Begleitevaluation der arbeitsmarktpolitischen Integrationsmaßnahmen für Geflüchtete. Schlussbericht. Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Forschungsbericht 587.

Brücker, Herbert; Hauptmann, Andreas; Sirries, Steffen (2017): Arbeitsmarktintegration von Geflüchteten in Deutschland: Der Stand zum Jahresbeginn 2017. IAB, Aktuelle Berichte Nr. 4.

Jaschke, Philipp; Vallizadeh, Ehsan (2022): Erwerbstätige Geflüchtete mit Berufsabschluss nehmen häufiger an berufsbegleitenden Sprachkursen teil. In: IAB-Forum, 05.09.2022.

Kasrin, Zein; Stockinger, Bastian; Tübbicke, Stefan (2021): Aktive Arbeitsmarktpolitik für arbeitslose Geflüchtete im SGB II: Der Großteil der Maßnahmen erhöht den Arbeitsmarkterfolg. IAB-Kurzbericht Nr. 7.

Kosyakova, Yuliya; Trübswetter, Parvati (2022): Labour market integration in Germany: refugee women take significantly longer than men. In: IAB-Forum, 15.07.2022.

doi: 10.48720/IAB.FOO.20230202.01