Eingliederungszuschüsse für Arbeitslose wirken als Sprungbrett in den allgemeinen Arbeitsmarkt

Der Eingliederungszuschuss soll Arbeitsuchenden den Weg in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung ebnen. Tatsächlich deuten viele Studien auf verbesserte Beschäftigungschancen für Geförderte hin. Gleichwohl sollte das Instrument behutsam eingesetzt werden, um unnötige Mitnahmeeffekte zu vermeiden.

Agenturen für Arbeit und Jobcenter können die Einstellung von bestimmten Arbeitsuchenden durch einen Lohnkostenzuschuss an den einstellenden Betrieb unterstützen. Neben zwei neueren großzügig konzipierten Lohnkostenzuschüssen nur für besonders arbeitsmarktferne Bürgergeld-Beziehende im Rahmen des Teilhabechancengesetzes gibt es den schon seit Jahrzehnten in Deutschland etablierten und von Agenturen für Arbeit und Jobcentern häufig genutzten allgemeinen Lohnkostenzuschuss, den sogenannten Eingliederungszuschuss (§§ 88 bis 92 SGB III). Er richtet sich an Langzeitarbeitslose wie auch an Menschen, die erst seit kurzem Arbeit suchen (weitere Beiträge zum Teilhabechancengesetz finden Sie in der Serie „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen und Teilhabe am Arbeitsmarkt“).

Voraussetzung für eine solche Förderung sind zu erwartende Einschränkungen bei der Arbeitsleistung der künftigen Beschäftigten in Bezug auf die Anforderungen des neuen Jobs. Das könnte zum Beispiel ein Pfleger sein, der noch keine Erfahrung in elektronischer Dokumentation gesammelt hat, dies aber unbedingt für den neuen Job braucht und lernen muss. Ein weiteres Beispiel wäre eine Berufskraftfahrerin mit einer kleinen Lernschwäche, die in der Einarbeitungsphase voraussichtlich mehr Zeit für die Planung ihrer Routen benötigen würde. Der Eingliederungszuschuss kann solche temporär zu erwartenden Minderleistungen mit einer Zahlung an den künftigen Betrieb kompensieren und so den (Wieder-)Einstieg in den Arbeitsmarkt unterstützen.

Fördermöglichkeiten und Förderbedingungen des Eingliederungszuschusses

Der Eingliederungszuschuss beträgt monatlich bis zu 50 Prozent des Bruttolohns. Die Förderung erfolgt für maximal zwölf Monate. Höhe und Dauer der Förderung richten sich nach dem Umfang der persönlichen Einschränkungen und den Erfordernissen des jeweiligen Arbeitsplatzes. Ältere, Menschen mit Behinderungen und schwerbehinderte Menschen können längere oder höhere Förderungen als andere Menschen erhalten (siehe Tabelle 1).

Nach Auslaufen der Förderung gibt es eine Nachbeschäftigungszeit. Sie dauert genauso lang wie die Förderung. Erfolgt in der Nachbeschäftigungszeit oder vorher eine Kündigung, muss der Betrieb die erhaltenen Gelder teilweise an die Agentur für Arbeit beziehungsweise an das Jobcenter zurückzahlen.

Der Eingliederungszuschuss ist keine Pflicht-, sondern eine so genannte Ermessensleistung. Er kommt nur zum Einsatz, wenn die Fördervoraussetzungen aus Sicht der Agentur für Arbeit oder des Jobcenters erfüllt sind und die entsprechenden Haushaltsmittel vorhanden sind. In den vergangenen Jahrzehnten gab es zwar mehrere Reformen rund um dieses Instrument. An der ursprünglichen Intention hat sich seitdem dennoch ebenso wenig geändert wie an der Umsetzung.

Förderungen mit dem Eingliederungszuschuss im Jahr 2022

Im Jahr 2022 haben insgesamt rund 80.000 Menschen eine mit dem Eingliederungszuschuss geförderte (sozialversicherungspflichtige) Beschäftigung aufgenommen. Darunter waren mehrheitlich Menschen, die von ihrer Agentur für Arbeit im Rahmen der Arbeitslosenversicherung eine Förderung bekamen (siehe Tabelle 2). Der monatliche Förderbetrag lag im Schnitt bei rund 1.100 Euro, die durchschnittliche Förderdauer bei rund 5,5 Monaten.

In der Arbeitslosenversicherung bekamen überwiegend Geringqualifizierte und Ältere ab 55 Jahren eine Förderung mit einem Eingliederungszuschuss. In der Grundsicherung waren es hauptsächlich Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslose (siehe Abbildung).

Die betriebliche Nutzung steigt mit der Personalfluktuation

Eine bereits 2012 erschienene Studie von Lutz Bellmann und Gesine Stephan für den Zeitraum von 2000 bis 2007 zeigt: Die Förderbetriebe konzentrierten sich damals auf die Branchen Handel, Reparatur, Baugewerbe, Gesundheit und Soziales sowie auf unternehmensnahe Dienstleistungen.

Die Wahrscheinlichkeit, dass ein Betrieb Eingliederungszuschüsse nutzte, sank mit dem durchschnittlichen Qualifikationsniveau der Beschäftigten und mit dem Frauenanteil im Betrieb. Dagegen stieg die Nutzungswahrscheinlichkeit mit der Betriebsgröße und mit dem Grad der Personalfluktuation im Betrieb. Die Wahrscheinlichkeit für Betriebe, Eingliederungszuschüsse zu nutzen, war umso höher, je stärker Betriebe auch andere Fördermöglichkeiten der aktiven Arbeitsmarktpolitik nutzten.

Der Eingliederungszuschuss erhöht die Beschäftigungschancen von Arbeitslosen

Mehrere Meta-Analysen zu den Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik bescheinigen allgemeinen Lohnkostenzuschüssen im europäischen Raum, darunter auch dem deutschen Eingliederungszuschuss, eine hohe Wirksamkeit, das heißt verbesserte Chancen, auch nach Ablauf der Förderung einer Beschäftigung nachzugehen. Zu diesem Ergebnis kommt beispielsweise eine 2018 erschienene Studie von David Card und Andrea Weber.

Die Forschung zur Wirkung des Eingliederungszuschusses in Deutschland ermittelt bessere Beschäftigungschancen für vormals Arbeitslose im Vergleich zu ähnlichen, aber nicht geförderten Arbeitslosen (lesen Sie dazu eine von Thomas Büttner und anderen als IAB-Kurzbericht 22/2022 publizierte Studie). Außerdem verbleiben Geförderte länger in einem einmal begonnenen Beschäftigungsverhältnis als ähnliche ungefördert eingestellte Beschäftigte. Das zeigt eine Studie von Gesine Stephan aus dem Jahr 2010.

Dies gilt sowohl für Arbeitslose, die bei den Agenturen für Arbeit gemeldet sind, als auch für diejenigen, die Grundsicherungsleistungen vom Jobcenter beziehen. Der Eingliederungszuschuss erscheint somit geeignet, Menschen den Weg in den Arbeitsmarkt zu ebnen, deren erwartete Arbeitsleistung auf den ersten Blick noch nicht ganz zur neuen Stelle passt (zu methodischen Problemen bei der Messung der Beschäftigungseffekte von Eingliederungszuschüssen siehe Infokasten „Indirekte Fördereffekte und Methodenkritik“).

Teils gleiche Wirksamkeit bei geringeren Förderkosten

Eine Studie der Autorinnen dieses Beitrags zeigt zudem: Die Höhe und Dauer der Förderung scheinen für die Wirksamkeit des Eingliederungszuschusses nicht entscheidend zu sein. Denn im Jahr 2012 gab es infolge einer Reform der Fördermöglichkeiten für Ältere zwar Einsparungen von durchschnittlich 1.532 Euro je Förderung. Die Beschäftigungschancen der geförderten Älteren haben sich deshalb aber nicht verschlechtert.

In Bezug auf die Entlohnung, so ein weiteres Ergebnis der Studie von Gesine Stephan, scheint der Eingliederungszuschuss keinen Unterschied zu machen. Denn Arbeitslose, die eine entsprechend geförderte Beschäftigung beginnen, verdienen nicht mehr oder weniger als „ähnliche“ Arbeitslose, die ohne Eingliederungszuschuss eine Beschäftigung aufnehmen.

Im Jahr 2022 gaben Agenturen für Arbeit und Jobcenter rund 466 Millionen Euro für den Eingliederungszuschuss aus. Rund 80.000 Einstellungen erfolgten mit Eingliederungszuschuss. Das sind in dem Jahr fast 2 Prozent der insgesamt 4,6 Millionen Neueinstellungen in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung.

Fazit

Ergebnisse der Wirkungsforschung zeigen verbesserte Arbeitsmarktchancen der Geförderten (zu methodischen Einschränkungen siehe Infokasten „Indirekte Fördereffekte und Methodenkritik“). Dies zahlt sich in mehrfacher Weise aus.

Zum einen erhält der Staat Steuern und Sozialversicherungsbeiträge anstatt weiter Arbeitslosengeld oder Bürgergeld an die Geförderten auszuzahlen. Denn diese wären ohne den Eingliederungszuschuss unter Umständen immer noch arbeitsuchend. Zum anderen profitieren die Geförderten von der Integration in den Arbeitsmarkt auch immateriell. So verbessert sich in vielen Fällen ihr gesellschaftliches Zugehörigkeitsgefühl und nicht selten auch ihr Gesundheitszustand.

Der Eingliederungszuschuss ist insgesamt durchaus positiv zu bewerten. Er muss jedoch in jedem Einzelfall sorgfältig eingesetzt werden. Die individuellen Minderleistungen, die er ausgleichen soll, sind nicht ohne weiteres zu quantifizieren und hängen von den konkreten Anforderungen am Arbeitsplatz und dem Profil der Geförderten ab.

Für einen behutsamen Einsatz des Instruments spricht auch, dass eine großzügigere Förderung, wie erwähnt, keineswegs zwangsläufig zu einer erhöhten Wirksamkeit führt. Eine aktuelle IAB-Studie auf Jobcenterebene zeigt zudem: Eingliederungszuschüsse sind in Regionen mit niedriger Arbeitslosenquote wirksamer als in solchen mit sehr vielen Arbeitslosen (lesen Sie dazu einen 2023 im IAB-Forum erschienenen Beitrag von Rüdiger Wapler und anderen).

Eine zu pauschale Vergabepraxis an Personen, die auch ohne Förderung eine gleichwertige Beschäftigung finden könnten, oder eine zu großzügig bemessene Förderung könnten die Effizienz des Instruments unnötig verringern.

Literatur

Bellmann, Lutz; Stephan, Gesine (2012): Betriebliche Nutzung von Eingliederungszuschüssen: Befunde aus dem IAB-Betriebspanel für Deutschland und für Niedersachsen. Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik in Niedersachsen. Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung (NIW), S. 77-98.

Bernhard, Sarah; Dauth, Christine (2021): The design of hiring subsidies. Implications of a German reform. mimeo.

Büttner, Thomas; Lang, Julia; Schewe, Torben; Stephan, Gesine (2022): Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen während der Covid-19-Pandemie. Weniger Förderungen, stabile Wirkungen. IAB-Kurzbericht Nr. 22.

Card, David; Kluve, Jochen; Weber, Andrea (2018): What works? A meta analysis of recent active labor market program evaluations. Journal of the European Economic Association, 16(3), S. 894-931.

Stephan, Gesine (2010): Employer wage subsidies and wages in Germany. Empirical evidence from individual data. In: Zeitschrift für ArbeitsmarktForschung, Jg. 43, H. 1, S. 53-71.

Wapler, Rüdiger, Wolf, Katja; Wolff, Joachim (2023): Die Höhe der regionalen Arbeitslosigkeit beeinflusst die Effektivität der arbeitsmarktpolitischen Instrumente in der Grundsicherung. In: IAB-Forum, 12.04.2023

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.20240115.01