Teilhabechancengesetz: Das Förderinstrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ erreicht eine wesentlich arbeitsmarktfernere Klientel als der Eingliederungszuschuss

Der Lohnkostenzuschuss „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ beinhaltet eine deutlich höhere und längere finanzielle Förderung von Betrieben, die Langzeitarbeitslose einstellen, als der Eingliederungszuschuss. In den Jobcentern wird beiden Förderinstrumenten nicht selten attestiert, dass sie gleichermaßen geeignet sind, arbeitsmarktferne Personen in reguläre Beschäftigung zu bringen. Dies stimmt jedoch nur bedingt, wie eine aktuelle IAB-Studie zeigt.

Seit Anfang 2019 gehört ein neuer Lohnkostenzuschuss für langzeitarbeitslose erwerbsfähige Leistungsberechtigte zu den Förderleistungen im Zweiten Sozialgesetzbuch (SGB II). Mit dem Förderinstrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ (EvL) können nach § 16e SGB II Beschäftigungsverhältnisse von Arbeitslosen gefördert werden, die zuvor mindestens zwei Jahre arbeitslos waren. Den Arbeitgebern wird ein Teil der anfallenden Lohn- und Sozialversicherungskosten vom Jobcenter erstattet, wenn sie mit den vormals Arbeitslosen einen Arbeitsvertrag von mindestens zwei Jahren abschließen.

Die Förderung selbst ist auf zwei Jahre angelegt: Im ersten Jahr beträgt die Förderhöhe 75 Prozent des zu berücksichtigenden Arbeitsentgelts, im zweiten Jahr 50 Prozent. Beiträge zur Arbeitslosenversicherung werden während der Förderdauer nicht abgeführt. Aus der geförderten Beschäftigung entsteht also kein Anspruch auf Arbeitslosengeld nach SGB III.

Über die finanzielle Förderung hinaus erhalten die Betroffenen eine ganzheitliche beschäftigungsbegleitende Betreuung (Coaching) durch das Jobcenter oder durch beauftragte Dritte. Damit sollen die Beschäftigung und die persönlichen Lebensumstände der Geförderten stabilisiert werden (lesen Sie dazu auch den IAB-Kurzbericht 23/2022).

Der Eingliederungszuschuss (EGZ), ein weiteres Förderinstrument für Arbeitslose (§ 88 ff. SGB III i. V. m. § 16 SGB II), besteht in seiner aktuellen Form bereits seit 2012. Auch hierbei handelt es sich um einen Lohnkostenzuschuss. Er ist in der Regel allerdings auf eine Förderhöhe von maximal 50 Prozent und eine Förderdauer von höchstens einem Jahr beschränkt. Zielgruppe sind laut Gesetz Arbeitsuchende, deren Vermittlung in reguläre Beschäftigung aufgrund von Vermittlungshemmnissen, die in ihrer Person liegen, erschwert ist. Großzügigere Regelungen bezüglich maximaler Förderdauer und Förderhöhe gelten für ältere Arbeitslose und Personen mit körperlichen Beeinträchtigungen.

Im Gegensatz zu EvL besteht beim EGZ eine verpflichtende Nachbeschäftigungszeit: Geförderte sind nach Ende der Förderung nochmals für die ursprüngliche Dauer des Förderzeitraums, also bis zu zwölf Monate, weiter zu beschäftigen. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass im Rahmen des EGZ Beiträge zur Arbeitslosenversicherung abgeführt werden.

Beiden Förderinstrumenten ist gemein, dass bei einer Kündigung durch den Arbeitgeber vor Ablauf der Förderdauer beziehungsweise der Nachbeschäftigungsdauer ein Teil der bereits geleisteten Förderungen an das Jobcenter zurückgezahlt werden muss.

Inwiefern unterscheiden sich EGZ- und EvL-Geförderte in einigen zentralen Merkmalen?

In den Jobcentern wird nicht selten die Meinung vertreten, dass die Ziele von EvL, also die Eingliederung von arbeitsmarktfernen Personen in den regulären Arbeitsmarkt, auch mit Hilfe des EGZ erreicht werden könnten (lesen Sie dazu einen 2022 erschienenen Beitrag von Christopher Osiander und Philipp Ramos-Lobato im IAB-Forum). Insofern stellt sich die Frage, inwiefern arbeitsmarktferne Arbeitslose bereits mit dem EGZ gefördert werden.

Eine Förderung mittels EvL ist nach Einschätzung der Jobcenter für die Beschäftigten sogar oft weniger attraktiv – unter anderem, weil sie im Gegensatz zum EGZ keine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung vorsieht und daher keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld I begründet (lesen Sie hierzu den IAB-Forschungsbericht 3/2021).

Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden näher analysiert, inwiefern sich EvL- und EGZ-Geförderte, die zwischen Mai und Oktober 2019 eine entsprechende Maßnahme begonnen haben, hinsichtlich einiger wichtiger Charakteristika unterscheiden, die einen großen Einfluss auf ihre Beschäftigungschancen haben. Zudem wird diskutiert, inwieweit der EvL mit seinen konkreteren Zugangskriterien und seiner höheren Förderung eher arbeitsmarktfernere Personen erreicht als der EGZ.

EvL-Geförderte sind im Schnitt wesentlich älter und waren länger arbeitslos als EGZ-Geförderte

Ein Vergleich der Altersstruktur zeigt, dass EvL-Geförderte im Schnitt deutlich älter sind als EGZ-Geförderte. So beträgt der Anteil von Geförderten unter 36 Jahre bei EvL knapp 25 Prozent, bei EGZ fast 50 Prozent (siehe Tabelle). Der Anteil der Personen zwischen 36 und 45 Jahren ist bei beiden Förderinstrumenten recht ähnlich. Der Anteil Geförderter über 45 Jahre liegt bei EvL mit 46 Prozent hingegen deutlich höher als beim EGZ mit 26 Prozent.

Darüber hinaus zeigt der Vergleich, dass der Anteil Schwerbehinderter unter den Geförderten bei EvL etwa doppelt so hoch liegt wie beim EGZ, wenn auch auf niedrigem Niveau (2% versus 1 %). Gleichzeitig ist der Frauenanteil an den Geförderten bei EvL mit 36 Prozent höher als bei EGZ-Geförderten mit 31 Prozent.

EvL-Geförderte weisen zugleich einen geringeren Anteil an Personen ohne berufliche Qualifikation auf: Etwa 42 Prozent der EvL-Geförderten haben keinen beruflichen Abschluss, beim EGZ sind es etwa 50 Prozent. Umgekehrt haben 54 Prozent der EvL-Geförderten und 43 Prozent der EGZ-Geförderten eine berufliche Ausbildung. Der Anteil der Personen mit Universitätsabschluss unterscheidet sich hingegen kaum.

Im Schnitt weisen EvL-Geförderte somit eine bessere berufliche Qualifikation auf als EGZ-Geförderte. Dies dürfte nicht zuletzt daran liegen, dass die Geförderten im Rahmen der beiden Programme unterschiedliche Tätigkeiten ausüben oder in unterschiedlichen Branchen arbeiten. Dies wirkt sich auf die Qualifikationsanforderungen der Betriebe aus. So zeigen weiterführende Ergebnisse, dass der EGZ beispielsweise deutlich häufiger in Branchen mit relativ großer Nachfrage nach Helfern und Helferinnen wie im Verarbeitenden Gewerbe eingesetzt wird, als das bei EvL der Fall ist.

Was die Arbeitsmarkt- und Leistungsbezugshistorie angeht, weisen EvL-Geförderte im Schnitt deutlich nachteiligere Merkmale auf. Sie waren in den letzten zwei Jahren mit knapp 500 Tagen deutlich länger arbeitslos gemeldet als EGZ-Geförderte mit 328 Tagen. Dieses Ergebnis war zum Teil zu erwarten, weil sich EvL explizit an Langzeitarbeitslose richtet. Dennoch ist der Unterschied bemerkenswert, da EvL-Geförderte prinzipiell auch mit dem EGZ hätten gefördert werden können. Dies deutet auf einen deutlich unterschiedlichen Fokus beider Maßnahmen in der Vergabepraxis der Jobcenter hin.

Ähnlich sieht es bei der Zeit im SGB-II-Leistungsbezug aus: EvL-Geförderte haben im selben Zweijahreszeitraum knapp 700 Tage im Leistungsbezug verbracht, EGZ-Geförderte rund 100 Tage weniger. Darüber hinaus waren EvL-Geförderte in den letzten zwei Jahren vor der Förderung durchschnittlich nur 17 Tage in sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung, EGZ-Geförderte mit durchschnittlich 80 Tagen deutlich länger.

Im Vergleich zu EGZ-Geförderten sind EvL-Geförderte deutlich arbeitsmarktferner

Insgesamt lassen die bisherigen Vergleiche noch keinen endgültigen Schluss über die Arbeitsmarktnähe oder Arbeitsmarktferne der Geförderten zu, da zum Beispiel ein steigendes Alter tendenziell mit schlechteren, ein höherer Bildungsgrad aber mit besseren Arbeitsmarktchancen einhergeht. Ein Vergleich von vorhergesagten Beschäftigungswahrscheinlichkeiten, die auf Basis der oben präsentierten Merkmale und weiterer Charakteristika der Geförderten ermittelt wurden, liefert allerdings eindeutige Evidenz dafür, dass EvL-Geförderte im Schnitt deutlich arbeitsmarktferner sind als EGZ-Geförderte. So liegt die ermittelte Wahrscheinlichkeit, dass EGZ-Geförderte ohne diese Förderung innerhalb von 26 Monaten eine reguläre Beschäftigung aufgenommen hätten, bei etwa 30 Prozent, für EvL-Geförderte hingegen bei rund 18 Prozent (siehe Abbildung).

EvL-Geförderte hätten also ohne Förderung eine um rund 12 Prozentpunkte niedrigere Chance gehabt, eine reguläre Stelle zu finden. Relativ gesehen haben sie damit eine im Schnitt rund 40 Prozent niedrigere Beschäftigungswahrscheinlichkeit als EGZ-Geförderte. Dieser Unterschied ist statistisch hoch signifikant.

Fazit

EGZ- und EvL-Geförderte unterscheiden sich in einigen zentralen Merkmalen deutlich. EvL-Geförderte sind im Schnitt deutlich älter und weisen eine schlechtere Arbeitsmarkthistorie auf. Sie verfügen allerdings im Schnitt etwas häufiger über eine berufliche Ausbildung. Alles in allem deuten die Ergebnisse jedoch darauf hin, dass EvL-Geförderte im Schnitt deutlich arbeitsmarktferner sind als EGZ-Geförderte.

Insofern lässt sich die nicht selten vorkommende Auffassung, dass die Arbeitsmarktintegration von arbeitsmarktfernen Personen ebenso gut mit dem EGZ erfolgen kann, nur bedingt belegen. Denn mit EvL gelingt es besser, jene Klientel zu erreichen, die vor der Einführung des Teilhabechancengesetzes im Jahr 2019 unzureichend gefördert worden ist. Dies lässt sich zunächst als ein Erfolg des Teilhabechancengesetzes verbuchen.

Für ein weitergehendes Fazit wäre es allerdings wichtig zu wissen, inwiefern sich die Wirkungen der beiden Instrumente unterscheiden, wenn nur deren Wirkung auf arbeitsmarktferne Personen betrachtet wird. Hier könnte der EGZ unter Ausreizung der vorhandenen maximalen Fördermöglichkeiten letztlich ähnlich effektiv wirken wie die EvL.

Sollten diese Wirkungen tatsächlich ähnlich ausfallen, wäre eine Förderung mittels EGZ aus Kostengründen vorzuziehen. Eine solche Untersuchung geht jedoch über den Rahmen der hier präsentierten Analysen hinaus.

Daten und Methoden

Für die Analyse wurden vom IAB aufbereitete administrative Personendaten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit ausgewertet. Folgende Datenprodukte wurden benutzt: Integrierte Erwerbsbiographien (IEB; Version V16.00.01-202112), Leistungshistorik Grundsicherung (LHG; Version V10.02.00-202204) und Maßnahmenteilnahmehistorik (MTH; Version V08.04.00-202204). Diese Datenprodukte enthalten eine Vielzahl soziodemografischer Merkmale, Einkommensangaben sowie Informationen zu abhängiger Beschäftigung, registrierter Arbeitslosigkeit und Arbeitsuche, zum Bezug von Arbeitslosengeld (Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II) sowie zur Bedarfsgemeinschaft und zur Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen.

Die Analyse basiert auf einer Zugangsstichprobe von Geförderten nach §16e (Eingliederung von Langzeitarbeitslosen, EvL) und §16i SGB II (Eingliederungszuschuss, EGZ) von Mai bis Oktober 2019 sowie einer zweiprozentigen Zufallsstichprobe aller erwerbsfähigen leistungsberechtigten Personen, die am 30. April 2019 nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt waren (Vergleichsgruppe). Zur Schätzung der Beschäftigungschancen der Geförderten, die diese ohne Förderung gehabt hätten, wird ein Machine-Learning-Ansatz genutzt.

Hierfür wird zunächst eine Logit-Lasso-Regression unter Verwendung der Vergleichsgruppe genutzt, als Ergebnisvariable wird eine Indikatorvariable benutzt, die den Wert eins annimmt, wenn die Person innerhalb von 26 Monaten mindestens eine reguläre Beschäftigung aufweisen konnte. Ansonsten nimmt die Variable den Wert null an.

Die Logit-Lasso-Regression unterscheidet sich von einer normalen Logit-Regression durch einen Penalty-Parameter. Je nach Wahl dieses Penalty-Parameters beschränkt die Logit-Lasso-Regression die Anzahl von Kovariablen, die für die Schätzung der Beschäftigungswahrscheinlichkeiten genutzt werden. Mittels 10-fold-Cross-Validation wird dieser Parameter so gewählt, dass die Out-of-sample-Vorhersagekraft maximiert wird. Auf Basis des so ausgewählten optimalen Modells werden die geschätzten Koeffizienten der Regression sowie die Charakteristika der Geförderten verwendet, um die Beschäftigungswahrscheinlichkeiten der Geförderten ohne Förderung vorherzusagen und anschließend zu vergleichen.

Die so ermittelten Beschäftigungswahrscheinlichkeiten sollten dabei nicht als Mitnahmeeffekte interpretiert werden, da solche Effekte nur vorliegen, wenn Geförderte denselben oder einen ähnlichen Job zu einem ähnlichen Zeitpunkt gefunden hätten. Da die Schätzungen nichts über die Art des Jobs und den Zeitpunkt der Arbeitsaufnahme aussagt, können keine Rückschlüsse auf potenzielle Mitnahmeeffekte gezogen werden.

In aller Kürze

• Die Maßnahme „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ (EvL) wurde im Jahr 2019 im Rahmen des Teilhabechancengesetzes eingeführt.
• Ähnlich wie der Eingliederungszuschuss (EGZ) ist EvL ein Lohnkostenzuschuss, allerdings mit längerer Förderdauer und höherem Förderbetrag.
• EvL erreicht im Schnitt einen deutlich arbeitsmarktferneren Personenkreis als der EGZ. So sind EvL-Geförderte im Schnitt deutlich älter als EGZ-Geförderte und weisen auch deutlich kürzere Zeiten in sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung vor Eintritt in die Förderung auf als diese.
• Damit fördert EvL eine Klientel, die vor Einführung des Teilhabechancengesetzes nur unzureichend erreicht wurde.

Literatur

Bauer, Frank et al. (2021): Evaluation der Förderinstrumente nach §16e und §16i SGB II – Zwischenbericht. IAB-Forschungsbericht Nr. 3.

Coban, Mustafa; Kasrin, Zein; Wenzig, Claudia; Wolff, Joachim; Zabel, Cordula (2022): Beschäftigungsbegleitende Betreuung im Sozialen Arbeitsmarkt: Geförderte sind mehrheitlich zufrieden mit dem Coaching. IAB-Kurzbericht Nr. 23.

Osiander, Christopher; Ramos-Lobato, Philipp: Bürgergeld-Reform: Deutliche Mehrheit der Jobcenter befürwortet die Entfristung des Förderinstruments „Teilhabe am Arbeitsmarkt“. In: IAB-Forum, 27.10.2022.

Bild: Robert Kneschke/stock.adobe.com

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20230920.01