Teilhabechancengesetz: Warum die Zuweisungspraxis in den Jobcentern Frauen benachteiligt

Wie bei früheren Programmen der Beschäftigungsförderung zeigt sich auch beim Teilhabechancengesetz eine geschlechtsspezifisch ungleiche Beteiligung. Die Gründe dafür liegen auf allen Ebenen, die an der Realisierung der geförderten Beschäftigung beteiligt sind: Geförderte, Jobcenter und Arbeitgeber. Hinzu kommen gesellschaftliche Strukturen, die Frauen benachteiligen.

Mit dem Teilhabechancengesetz (THCG) wurden zu Jahresbeginn 2019 zwei neue Lohnkostenzuschüsse für Langzeitarbeitslose in der Grundsicherung für Arbeitssuchende eingeführt:

• Das Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt“, kurz TaAM (§ 16i SGB II), richtet sich an Personen, die in den letzten sieben Jahren mindestens sechs Jahre lang Leistungen bezogen haben und höchstens kurzzeitig erwerbstätig waren. Für zwei Jahre erhalten Arbeitgeber eine Förderung von 100 Prozent der Lohnkosten. Danach wird der Zuschuss pro Jahr um 10 Prozent gekürzt – bis zu einer Gesamtförderdauer von fünf Jahren.
• Das Instrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“, kurz EVL (§ 16e SGB II), betrifft Leistungsberechtigte, die seit mindestens zwei Jahren arbeitslos sind. Arbeitgeber erhalten ebenfalls einen Lohnkostenzuschuss. Dieser beträgt im ersten Jahr 75 Prozent, im zweiten Jahr 50 Prozent der Lohnkosten.

Die IAB-Begleitforschung zum THCG zeigt, dass bestimmte Leistungsberechtigte schlechtere Zugangschancen haben (lesen Sie dazu auch einen 2022 erschienenen Beitrag von Philipp Ramos-Lobato und Martin Dietz im IAB-Forum): Neben Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit und solchen ohne Berufsabschluss sind in der Gruppe der Geförderten insbesondere Frauen unterrepräsentiert.

Dies betrifft vor allem das Förderinstrument EVL. Geschlechterunterschiede zeigen sich aber auch bei TaAM: Frauen, die mithilfe dieses Instruments gefördert werden, arbeiten im Schnitt etwa fünf Stunden weniger pro Woche als männliche Geförderte. Sie verdienen zudem im Durchschnitt 3,5 Prozent pro Stunde weniger, womit die potenzielle Lohndiskriminierung von Frauen immerhin deutlich geringer ist als auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, so Mustafa Coban und Martin Friedrich in ihrem 2023 erschienenen Beitrag für das IAB-Forum.

Der relativ geringe Anteil von Frauen in geförderter Beschäftigung ist keineswegs ein neues Phänomen. Gerade deswegen ist es wichtig, die möglichen Ursachen zu ergründen, die zu geschlechtsspezifisch ungleich verteilten Partizipationschancen auch beim THCG führen.

Näheren Aufschluss gibt eine Implementationsstudie des IAB zum THCG, aus der im Folgenden ausgewählte Ergebnisse vorgestellt werden (siehe Infokasten „Die Implementationsstudie Governance und Umsetzungspraxis“). Für dieses Projekt wurden 23 qualitative Kurz- und vier Intensivfallstudien durchgeführt. Dabei zeigen sich unterschiedliche Faktoren, die eine geschlechtsspezifische Zuweisungspraxis in den Jobcentern begünstigen können.

Diese Faktoren lassen sich auf verschiedenen Ebenen verorten. Denn eine geförderte Beschäftigung kommt nur zustande, wenn Geförderte, Jobcenter und Betriebe sich darauf verständigt haben (siehe Abbildung). Bei allen drei Akteuren lassen sich Faktoren identifizieren, die dazu beitragen, dass die Beschäftigungsförderung Geschlechterungleichheiten aufweist.

Zugleich findet die Beschäftigungsförderung vor dem Hintergrund einer Gesellschaftsordnung statt, für die die Trennung von bezahlter Erwerbs- und unbezahlter Sorgearbeit konstitutiv ist und in der Sorgearbeit nach wie vor überwiegend von Frauen geleistet wird. Damit geht eine strukturelle Benachteiligung von Frauen als sozialer Gruppe einher: potenziell eingeschränkte Teilhabe am Arbeitsmarkt, schlechtere Bezahlung insbesondere in von Frauen dominierten Tätigkeitsbereichen, ökonomische Abhängigkeit von erwerbstätigen (Ehe-)Partnern.

Die Präferenzen der Geförderten bewegen sich zwischen eigenen Wahlentscheidungen und strukturellen Restriktionen

Die Präferenzen der Förderkandidatinnen, von denen die Fach- und Führungskräfte der Jobcenter in den Interviews berichten, bewegen sich zwischen eigenen Wahlentscheidungen und strukturellen Restriktionen. Der Wunsch, nicht oder nur mit einem eingeschränkten Arbeitszeitumfang an einer geförderten Beschäftigung nach TaAM oder EVL teilzunehmen, kann beispielsweise gesundheitliche Ursachen haben. Er kann auch in der Lebensphase begründet sein, etwa wegen der Betreuung kleiner Kinder oder der Pflege von Angehörigen. Oder er ist das Ergebnis der individuellen Aushandlung über die „richtige“ Verteilung von Erwerbs- und Sorgearbeit innerhalb der Bedarfsgemeinschaft.

Eine zentrale strukturelle Restriktion sind aus Sicht der Jobcenter unzulängliche öffentliche Kinderbetreuungsmöglichkeiten. Diese schränken – in Kombination mit der Ungleichverteilung von Sorgearbeit – die Möglichkeiten von weiblichen Leistungsberechtigten, eine geförderte Beschäftigung auszuüben, strukturell ein.

Dass Frauen eine geförderte Beschäftigung nach TaAM oder EVL häufig in typischen Frauenberufen aufnehmen, führten einige Jobcenter-Beschäftigte auf entsprechende Präferenzen der Geförderten zurück. Tradierte Rollenmuster seien „halt doch noch in den Köpfen vielleicht drin“. Zudem verfügten die Förderkandidatinnen oft über formale Qualifikationen in typischen Frauenberufen oder informelle Qualifikationen, die sich beispielsweise aus ihrer langjährigen Erfahrung mit der Kindererziehung ergäben. Zuweisungen in geschlechtsspezifische Tätigkeitsbereiche seien insofern schwer zu vermeiden. Das kann für die Arbeitsqualität von Vorteil sein, für die Entlohnung aber unter Umständen von Nachteil.

Und das ist tatsächlich wirklich so, diese typischen Bereiche, wo man eher die Frauen tatsächlich zu animiert oder animieren kann. […] Wobei wir natürlich im Wandel der Gesellschaft sind, aber ich glaube, da sind wir noch lange nicht angekommen. (Integrationsfachkraft Jobcenter)

Unbewusste Denkmuster der Jobcenter-Beschäftigten können zu geschlechtsspezifischen Unterschieden bei der Förderung beitragen

In einigen Interviews mit Fach- und Führungskräften manifestieren sich unbewusste Denkmuster, die an die tradierte gesamtgesellschaftliche Arbeitsteilung zwischen Erwerbs- und Sorgearbeit anknüpfen. Sorgearbeit wird implizit den Frauen zugeschrieben und daraus deren eingeschränkte Verfügbarkeit für die geförderte Beschäftigung nach TaAM und EVL abgeleitet: „Mamas haben das Kinderbetreuungsproblem.“ Solche Denkmuster können dazu beitragen, dass Frauen seltener als Adressatinnen der Förderinstrumente wahrgenommen werden, oder dass ihnen häufiger als Männern lediglich geförderte Teilzeitstellen angeboten werden.

Also, dass da eher Frauen aus dem Raster der Arbeitsvermittler herausfielen, das glaube ich schon. (THCG-Programmverantwortung Jobcenter)

Unbewusste Denkmuster zeigen sich auch bezüglich geschlechtsspezifischer Fähigkeiten. Ein Beispiel ist etwa das „mangelnde technische Verständnis“, das Frauen auch seitens der Jobcenter mitunter zugeschrieben wird, und als mögliche Ursache für „Unfälle“ bei geförderten Tätigkeiten im „Gebäudemanagement“ gesehen wird. Diese tradierten Rollenzuschreibungen können dazu führen, dass Förderkandidatinnen häufiger Beschäftigungsverhältnisse in typischen Frauenberufen angeboten werden, die oft geringer entlohnt sind als typische Männerberufe.

Die Struktur des lokalen Arbeitsmarkts und Präferenzen von Arbeitgebern können ebenfalls eine Rolle spielen

Hinsichtlich der Zugangschancen von Frauen zu den Förderinstrumenten TaAM oder EVL spielt aus Sicht einiger Jobcenter die Wirtschaftsstruktur vor Ort eine Rolle, wenn diese stark durch männerdominierte Branchen geprägt ist. Hinzu komme die besondere Beschaffenheit des Arbeitsmarkts im Bereich einfacher Tätigkeiten, in dem die Förderung häufig stattfindet. Dieser Bereich ist nach Einschätzung der Jobcenter eher durch typische Männerarbeitsplätze geprägt, die teils schwere körperliche Arbeit erfordern. Zwar gäbe es vereinzelt Frauen, die sich eine solche Tätigkeit vorstellen könnten, aber insgesamt erscheint die Struktur des sogenannten Helfermarkts für Frauen eher hinderlich.

Obwohl einige Arbeitgeber nach Einschätzung der Jobcenter sehr aufgeschlossen dafür sind, geförderte Beschäftigungsverhältnisse mit Frauen zu besetzen, berichten die Jobcenter auch von Fällen, in denen explizit Präferenzen für männliche Bewerber vorliegen. Folglich können auch in Betrieben tradierte Rollenbilder einer geförderten Beschäftigung von Frauen im Wege stehen.

Das sind auch Themen, die beim Arbeitgeber passieren. Und wenn der sagt: Ich nehme da halt Männer, weil ich in der ganzen Produktionshalle nur Männer stehen habe. Da machen wir nicht viel dran.“ (Geschäftsführung Jobcenter)

Insgesamt scheinen sich die Jobcenter schwer damit zu tun, genügend Beschäftigungsverhältnisse zu finden, über die auch Frauen von der Förderung durch das THCG profitieren könnten. Die Arbeitgeberakquise beeinflusst die Zugangschancen von Frauen besonders dann, wenn sich viele Förderungen bei wenigen lokalen Arbeitgebern bündeln.

Ein Jobcenter etwa realisierte den Großteil der Förderungen nach TaAM in einem männerdominierten Bauhof, nur ein knappes Viertel der so Geförderten waren Frauen. Eine umsichtige Auswahl von Arbeitgebern erscheint also für einen ausgewogeneren Zugang zu den Förderinstrumenten wichtig. Insofern sind Anreizsysteme, die eine schnelle Umsetzung und hohe Fallzahlen belohnen, unter Gleichstellungsaspekten eher problematisch. Das Gleichstellungsziel kann dadurch in den Hintergrund treten.

Aber wir haben natürlich immer gesagt, nur um die Frauenförderquote zu erreichen, verhindern wir […] keinen Eintritt von den Männern. (Integrationsfachkraft Jobcenter)

Die Fördervoraussetzungen und die Finanzierung sind ein weiterer Einflussfaktor

Auch die gesetzlichen Fördervoraussetzungen können dazu beitragen, dass Frauen bei der Umsetzung des THCG benachteiligt werden. Das Förderinstrument EVL, wo Frauen besonders deutlich unterrepräsentiert sind, kann nach Aussage der Interviewten oft nicht genutzt werden, weil leistungsberechtigte Frauen aufgrund der Erziehungszeiten die Fördervoraussetzung von mindestens zwei Jahren Arbeitslosigkeit nicht erfüllen. Dies betrifft aus Sicht der Jobcenter auch Personen mit ausländischer Staatsbürgerschaft, bei denen etwa die Teilnahme an Sprachkursen als Unterbrechung der Arbeitslosigkeit zählt.

Darüber hinaus kann die Finanzierung der Förderinstrumente die geschlechtsspezifische Inanspruchnahme beeinflussen. Bei knappen Haushaltsmitteln kann es für ein Jobcenter opportun sein, insbesondere bei TaAM und dessen langfristiger Mittelbindung, mehr Förderungen in Teilzeit zu realisieren.

Auch der sogenannte Passiv-Aktiv-Tausch (PAT) kann zu einem Anreiz werden, Förderungen nach TaAM primär in Teilzeit zu realisieren, weil den Jobcentern bei weniger kostspieligen Förderungen mehr vom Vermittlungsbudget verbleibt. Einige Jobcenter berichten, dass sich in solchen Fällen die Frauenquote „automatisch“ erhöht.

Dass die weiblichen Leistungsbeziehenden von solchen Förderkonditionen „profitieren“, dürfte auf die strukturelle Benachteiligung von Frauen verweisen, die aufgrund der Übernahme von Sorgearbeit auch dem geförderten Arbeitsmarkt oft nur eingeschränkt, also nur in Teilzeit, zur Verfügung stehen (können). Teilzeitförderungen können neben Sorgeverpflichtungen auch aufgrund gesundheitlicher Einschränkungen besser zur individuellen Lebenssituation von Förderkandidatinnen passen.

Wenn man sich so ein bisschen auf Teilzeitbeschäftigung konzentriert beim Teilhabechancengesetz, hat man ja automatisch sehr viel Frauen dabei. Und man drückt damit ja auch so ein bisschen die Kosten. (Geschäftsführung Jobcenter)

Fazit

Die (ungleichen) Zugänge von Männern und Frauen in die Förderungen nach TaAM und EVL werden in den Jobcentern zwar statistisch erfasst. Zudem ist oft ein entsprechendes Problembewusstsein vorhanden. Dennoch haben die im Rahmen der Studie befragten Jobcenter überwiegend keine Gleichstellungsstrategien ausgearbeitet, um dieses Problem systematisch anzugehen. Erfolge bei der Umsetzung des Gleichstellungsgrundsatzes sind im Falle des THCG eher zufallsbedingt.

Das konkrete Bemühen der Jobcenter um eine bessere Gleichstellung der Förderberechtigten beschränkt sich oft auf ein punktuelles Gegensteuern bei besonders niedrigen Zugangszahlen von Frauen, teilweise als Reaktion auf externe Impulse (etwa seitens der Trägerversammlung). Gleichzeitig verdeutlichen die Kurz- und Intensivfallstudien, dass die für die gegenwärtige Gesellschaft konstitutive Trennung von bezahlter Erwerbs- und unbezahlter Sorgearbeit die gleichberechtigte Förderung von Frauen erschwert. Die strukturelle Benachteiligung von Frauen reproduziert sich in der Förderung nach TaAM und EVL.

Damit drohen den Frauen tendenziell schlechtere Förderkonditionen – sei es, weil sie seltener gefördert werden als Männer, oder weil es sich bei den geförderten Stellen von Frauen häufiger um Teilzeitjobs oder schlechter bezahlte Beschäftigung handelt. Die Jobcenter müssen hier aktiv und planvoll vorgehen.

Das Gleichstellungsziel wird nicht allein dadurch erreicht, dass Frauen bei der Förderung nicht benachteiligt werden. Vielmehr müssen vorhandene Benachteiligungen gezielt kompensiert werden. Geförderte könnten etwa vor und bei Aufnahme einer Tätigkeit in einem als geschlechtsuntypisch geltenden Beruf gesondert unterstützt werden. Beim Instrument EVL könnten zweitens die gesetzlich festgelegten Zugangskriterien verbessert werden, indem etwa Erziehungszeiten nicht als Unterbrechung der Arbeitslosigkeit gezählt werden.

Beides muss flankiert werden durch erhöhte gesamtgesellschaftliche Anstrengungen bei der Schaffung von Strukturen, etwa bei öffentlicher Kinderbetreuung, die Geschlechtergerechtigkeit ermöglichen – auch in öffentlich geförderter Beschäftigung.

Literatur

Ramos Lobato, Philipp; Dietz, Martin (2022): Drei Jahre Teilhabechancengesetz – ein Blick zurück und nach vorn aus Sicht der IAB-Forschung. In: IAB-Forum, 26.07.2022.

Coban, Mustafa; Friedrich, Martin (2023): Teilhabechancengesetz: Männer in geförderter Beschäftigung arbeiten im Schnitt fünf Wochenstunden mehr als Frauen. In: IAB-Forum, 04.07.2023.

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20230926.01