Zwischen Favela und Jobcenter: Ein Blick auf Brasilien schärft die Wahrnehmung

Schon als Studentin arbeitete Claudia Globisch in einem Straßenkinderprojekt in São Paulo. Heute erforscht sie gemeinsam mit brasilianischen Kolleg*innen, wie die Arbeitsverwaltung hier und dort mit vulnerablen Gruppen umgeht: von der Rolle informeller Arbeit bis hin zu Fragen der Autonomie in der Beratung. Im Interview mit der Redaktion des IAB-Forums erzählt die IAB-Forscherin, was wir von Brasilien lernen können – und was sie selbst am meisten überrascht hat.

Im Zuge Ihrer Forschungsprojekte mit Brasilien haben Sie dortige Jobcenter besucht. Was unterscheidet deren Arbeit am stärksten von der Praxis in Deutschland?

Was mir bei meinem Besuch als Erstes aufgefallen ist: Die Räumlichkeiten sind dort sehr offen und einsehbar gestaltet. Das betrifft nicht nur die Wartezone, sondern zum Beispiel auch die Orte, an denen die Bewerbungsgespräche stattfinden – die laufen direkt im Jobcenter, in offenen Zonen, quasi vor aller Augen.

Überrascht hat mich außerdem, dass die Jobcenter, die kommunal organisiert sind, dort ganz ohne klassische Mitwirkungspflichten auskommen. Das könnte damit zusammenhängen, dass in Brasilien die Auszahlung des Arbeitslosengeldes („Seguro Desemprego“) und die Beratung und Vermittlung in den Jobcentern institutionell getrennt voneinander organisiert sind. In Deutschland nehmen die Arbeitsagenturen und Jobcenter ja eine Doppelrolle wahr: einerseits Beratung, Befähigung durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen wie Weiterbildung und Jobvermittlung, andererseits als Sachwalter öffentlicher Gelder, deren Bezug an Eigenbemühungen der Leistungsempfangenden gebunden wurde. In Brasilien haben die Jobcenter nur eine Beratungs- und Vermittlungsrolle. Die Beratung ist freiwillig. Das Arbeitslosengeld wird unabhängig von der Beratung ausbezahlt. Im Vergleich zu Deutschland allerdings für eine deutlich kürzere Dauer, nämlich nur bis zu sechs Monate.

Außerdem ist auffällig, dass die Beratung und Vermittlung sehr zielgruppenspezifisch organisiert ist: Es gibt zum Beispiel eigene Jobcenter-Tage für LGBTQI-Personen, für Wohnungslose oder für Alleinerziehende. Die Idee dahinter ist, Menschen gezielt mit den Arbeitgebenden zusammenzubringen, die für ihre jeweilige Situation besonders offen sind – damit am Ende ein gutes Matching entsteht.

Offene Zonen in einem brasilianischen Jobcenter, in denen Bewerbungsgespräche stattfinden.

Sie haben gerade erwähnt, dass die Beratung in den Jobcentern in Brasilien freiwillig ist und es keine klassischen Mitwirkungspflichten gibt, wie wir sie aus Deutschland kennen. Wie funktioniert das in der Praxis?

Darüber habe ich auch mit der Jobcenterleitung und den Mitarbeitenden vor Ort gesprochen. Aus deren Sicht funktioniert das sehr gut: Menschen, die vorher einen formellen Arbeitsvertrag hatten, haben Anspruch auf Beratung und Vermittlung – und nehmen dieses Angebot auch freiwillig wahr.

Ein großer Unterschied zu Deutschland ist allerdings, dass es in Brasilien einen sehr hohen Prozentsatz an informellen Arbeitsverhältnissen gibt. Wer in einem solchen Verhältnis arbeitslos wird, hat keinen Zugang zum klassischen Arbeitslosengeld, sondern kann andere Sozialhilfeprogramme in Anspruch nehmen, etwa das „Bolsa Família“. Das soziale Unterstützungsprogramm ist an andere Auflagen gebunden – nicht an die Mitwirkung bei der Jobsuche, sondern an die Gesundheitsvorsorge und an die Einhaltung der Schulpflicht für Kinder.

Welche Folgen hat das für die Arbeitsmarktpolitik, dass in Brasilien so viele Menschen informell arbeiten?

Informelle Arbeit bedeutet oft eine geringe Absicherung bei Krankheit, Arbeitsunfällen und im Alter. Für die Arbeitsmarktpolitik in Brasilien bedeutet das: Es reicht nicht, nur in „Beschäftigung“ zu vermitteln, sondern sie muss Übergänge in formelle Jobs und die soziale Absicherung im Blick haben und dafür passende Programme entwickeln.

Informelle Arbeit erschwert es außerdem, die Arbeitsmarktpolitik zielgenau zu steuern: Wenn, wie in Brasilien, rund 60 Prozent der Menschen informell arbeiten, bleiben deren Status und Einkommen oft im Dunkeln. Dadurch erreicht man manche Gruppen zu spät oder gar nicht. Auch klassische Beratungs- und Vermittlungskanäle, die auf formelle Strukturen ausgerichtet sind, sprechen informell Beschäftigte schlechter an.

Die dortige Arbeitsmarktpolitik muss deshalb stärker dabei unterstützen, überhaupt den Schritt in formelle Beschäftigung zu gehen – mit Begleitung, Anreizen und sozialer Absicherung in der Übergangsphase. Wie genau das in der Beratungspraxis vor Ort gelingt, hängt dabei stark von den Mitarbeitenden selbst ab, die diese Politik im Alltag umsetzen und mitgestalten.

In Deutschland ist informelle Arbeit hingegen rechtlich sanktioniert und der Anteil der Arbeitnehmenden, der informell arbeitet, ist geringer. Arbeitsmarktpolitik ist im Vergleich zu Brasilien auf formelle Strukturen und die Vermittlung, aktivierende Beratung und Qualifizierung im formalen Beschäftigungssystem ausgerichtet.

Claudia Globisch (rechts) und ihre Kooperationspartnerin Professorin Gabriela Lotta bei einem Vortrag an der Fundacao Getulio Varga (FGV), einer renommierten Hochschule in Rio de Janeiro.

Sie haben gemeinsam mit brasilianischen Kolleg*innen bereits mehrere Forschungskooperationen zu diesen Themen durchgeführt. Dabei nutzen Sie den „Street-Level-Bureaucracy“-Ansatz. Können Sie kurz erklären, was damit gemeint ist?

Als „Street-Level Bureaucrats“ bezeichnet man Mitarbeitende, die Gesetze in der Verwaltung umsetzen, etwa in Jobcentern, Schulen oder bei der Polizei. Die sogenannten „Frontline Worker“ stehen in direktem Kontakt mit den Bürger*innen. Sie gestalten Politik durch ihre alltäglichen Entscheidungen faktisch mit: Wie viel Ermessen nutzen sie? Wie viel Zeit nehmen sie sich? Wie legen sie Regeln im Einzelfall aus?

Genau das interessiert uns in unserer Forschung: Die tatsächliche Beratungspraxis vor Ort kann stärker prägen, wer welche Unterstützung bekommt, als das Gesetz auf dem Papier.

In unserer aktuellen gemeinsamen Kooperation haben wir uns beispielsweise angesehen, wie es in der konkreten Beratungspraxis gelingt, vulnerable Gruppen in Deutschland und Brasilien, wie etwa arbeitsmarktferne Arbeitslose oder Wohnungslose, zu befähigen, eingebettet in soziale Beziehungen selbstbestimmt entscheiden und handeln zu können. Dabei haben wir in Deutschland wie Brasilien ähnliche Muster der Befähigung, aber auch Verhinderung von Autonomie, feststellen können, zum Beispiel durch paternalistische Beratung.

Wo sehen Sie die größten Chancen in solchen internationalen Forschungskooperationen?

Unsere Zusammenarbeit ist bisher eher informell organisiert. Wir gestalten sie als Forschende im jeweiligen Projekt selbst – über gemeinsame Paper, Auswertungen oder einen Wissenschaftlichen Beirat. Deshalb überwiegen für mich klar die Stärken: Wir können einzigartige Daten aus beiden Ländern vergleichen und teilen mit dem „Street-Level-Bureaucracy“-Ansatz die gleiche theoretische Basis. Gleichzeitig kommen wir aus unterschiedlichen Disziplinen und ergänzen uns dadurch in Literatur- und Methodenkenntnis. So bereichern wir uns im Forschungsprozess gegenseitig, ohne unser gemeinsames Verständnis vom Gegenstand zu verlieren.

Hilfreich ist außerdem, dass wir jeweils oft den kulturellen Kontext und die Sprache des anderen Landes etwas kennen und gemeinsam daran interessiert sind, das Verhältnis von Staat und Bürger*innen aus einer „Street-Level“-Perspektive zu erforschen. So planen wir einen gemeinsamen Drittmittelantrag, um die Zusammenarbeit noch weiter intensivieren zu können.

Kommt es auch manchmal zu Reibungen in solchen Kooperationen?

Reibungen können entstehen, wenn Rahmenbedingungen nicht zusammenpassen – etwa bei Regeln zum Datenzugang, bei ethischen und rechtlichen Vorgaben oder wenn Förder- und Genehmigungsprozesse unterschiedlich schnell laufen. Das ist bei uns aber noch nicht der Fall gewesen.

Warum ist gerade der Vergleich zwischen Brasilien und Deutschland für die Forschung zu Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik so spannend?

Besonders interessant ist, wie soziale Sicherung und Arbeitsmarktpolitik für vulnerable Gruppen wirken, wenn diese Verwundbarkeit nicht nur individuell, sondern strukturell erzeugt ist.

In Brasilien zeigt sich das etwa daran, dass viele Menschen informell beschäftigt sind, ihr Einkommen instabil ist und sie kaum verlässlich abgesichert sind. Und das in einem Umfeld, das von Gewalt und Korruption geprägt ist. Die Forschungsfrage dort ist vor allem: Wie erreicht man Menschen in solch prekären Lebenslagen überhaupt und kommen die Leistungen bei ihnen zuverlässig an?

In Deutschland gibt es auch Risiken, etwa durch Langzeitarbeitslosigkeit, fehlende Qualifikation, Migration oder gesundheitliche Einschränkungen. Hier ist das System aber deutlich engmaschiger über Sozialversicherung, Beratung und Eingliederung organisiert. Hier muss man sich eher fragen: Warum scheitern Menschen trotzdem an Zugangshürden? Gibt es womöglich dysfunktionale Verfahren oder ungenügendes Matching?

Eingangs- und Wartezone in einem brasilianischen Jobcenter.

Sie sprechen immer wieder von einem „Learning from the Global South“. Was sind für Sie zentrale Lehren?

Die brasilianische Arbeitsverwaltung muss schon lange mit Herausforderungen umgehen wie Informalität, massiver sozialer Ungleichheit, Diskriminierung sowie einer sehr polarisierten Gesellschaft.

Die Forschungen meiner brasilianischen Kolleg*innen zeigen etwa, wie wichtig es ist, Vulnerabilität und soziale Ungleichheit intersektional zu denken, um nachhaltige Teilhabe am Arbeitsmarkt zu gewährleisten. Es gilt zu berücksichtigen, wie sich verschiedene Benachteiligungsformen, wie Geschlecht, Herkunft, soziale Klasse oder Behinderung überschneiden und gegenseitig verstärken können.

Hier sind vor allem die Mitarbeiter*innen der Arbeitsverwaltung gefordert, die an der „Frontline“ den Bürger*innen begegnen und für sie oft der einzige Kontakt mit dem Staat sind.

Was bedeutet für die Mitarbeitenden der Jobcenter eine zunehmend polarisierte Gesellschaft wie in Brasilien, die Sie eben erwähnt haben?

In Brasilien beobachten wir, dass sich die Arbeit der Frontline-Mitarbeitenden zunehmend politisiert, vor allem durch die Einmischung autoritärer politischer Akteure in deren Arbeit. Da die Frontline Worker Gesetzen in ihrer Umsetzung eine Richtung geben, haben solche Akteure ein besonderes Interesse, diese Arbeit nach ihren Interessen zu steuern.

Der Aufschwung des Populismus stellt eine weltweite Herausforderung dar. Genau deshalb lohnt es sich auch für die europäische Politik, genauer hinzuschauen, wie brasilianische Kolleg*innen mit solch einer Politisierung umgehen.

Jetzt noch etwas Persönliches: Sie kannten Brasilien schon lange vor Ihren Forschungsreisen und haben dort früher in einem Straßenkinderprojekt gearbeitet. Wie hat diese persönliche Erfahrung Ihren wissenschaftlichen Blick geprägt?

Die Arbeit im Straßenkinderprojekt „Centro Comunitário Casa Mateus“ in Mauá bei São Paulo hat mir vor Augen geführt, wie kontextabhängig das ist, was wir als Armut verstehen – und wie existenziell sie sich in jedem Kontext anfühlt. Ich habe dabei ein Gespür entwickelt, wie Gesellschaft in Favelas funktioniert: geprägt von allgegenwärtiger Gewalt, Korruption und Drogenhandel, wo Kinder oft sich selbst überlassen bleiben und Frauen mehrere Jobs gleichzeitig stemmen. Die ungleiche Belastung von Frauen und Schwarzen Menschen wurde mir dort besonders deutlich.

Diese Zeit hat meinen Blick für informelle Prozesse geschärft – und mein bis heute anhaltendes Interesse an vulnerablen Gruppen geweckt: an ihren Zugängen zu Gesundheit, Bildung, Wohnraum und daran, wie sie Krisen bewältigen.

Gab es während Ihres Aufenthalts in São Paulo Begegnungen oder Eindrücke, die Sie besonders bewegt oder überrascht haben?

Besonders bewegt hat mich die Leiterin des Wohnungslosenprojekts „Retira Volta“ mit ihrer offenen, wertschätzenden Haltung gegenüber den unterschiedlichen Lebenslagen von Wohnungslosen und mit ihrem partizipativen Ansatz. So organisierte sie beispielsweise ein Fotoprojekt zu dem Thema, was „Wohnen“ für die Beteiligten bedeutet.

Überrascht hat mich, wie konsequent Diversität dort mitgedacht wird – von der Universität bis zur Arbeitsverwaltung. Erschreckt hat mich dagegen, wie präsent die Sorge vor Gewalt im Alltag ist: Man verriegelt an roten Ampeln das Auto, meidet bestimmte Viertel zu bestimmten Uhrzeiten, trägt das Handy nicht offen wie hier bei uns.

Am meisten beeindruckt hat mich die Offenheit und Herzlichkeit meiner brasilianischen Kolleg*innen – menschlich wie kulinarisch ist jeder Aufenthalt in Brasilien eine echte Bereicherung.

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20260909.01