Leistungsbeziehende schätzen den Kontakt mit Jobcentern eher als unterstützend ein

Mit der Bürgergeldreform sollte die Vertrauenskultur im Eingliederungsprozess gestärkt und eine Zusammenarbeit „auf Augenhöhe“ zwischen SGB-II-Leistungsberechtigten und Jobcentern gefördert werden. Auswertungen auf Basis des Panels „Arbeitsmarkt- und soziale Sicherung“ zeigen, dass Leistungsbeziehende die Interaktion mit den Jobcentern überwiegend als vertrauensvoll und unterstützend bewerten. Ein Einfluss der Bürgergeldreform auf diesen Befund lässt sich jedoch nicht feststellen.

Die Bürgergeldreform verfolgte das Ziel, die Arbeitsmarktintegration von Leistungsbeziehenden zu verbessern und nachhaltiger zu gestalten. Flankierend dazu sollten Respekt und Vertrauen im Eingliederungsprozess mehr Gewicht gegenüber Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten erhalten. Wenngleich nicht alle Reformvorschläge der damaligen Regierungskoalition umgesetzt wurden, bildete die Stärkung eines vertrauensvollen, kooperativen Verhältnisses zwischen Jobcenter-Beschäftigten und Leistungsberechtigten einen wichtigen Bestandteil des im Januar 2023 in Kraft getretenen Bürgergeldgesetzes. Beispielsweise wurde die Eingliederungsvereinbarung durch die Einführung des Kooperationsplans abgelöst.

Gegenstand des vorliegenden Beitrags ist die Frage, wie Leistungsbeziehende ihre Zusammenarbeit mit dem Jobcenter einschätzen. Dazu wurde mithilfe von Daten des Panels „Arbeitsmarkt und soziale Sicherung“ (PASS) untersucht, wie die Leistungsbeziehenden ihre Interaktionen mit dem Jobcenter bewerten, und ob sich ihre Wahrnehmung seit der Einführung des Bürgergelds verändert hat.

Die subjektiven Einschätzungen der in der Studie befragten Personen wurden für die Analyse zu zwei Indizes zusammengefasst, deren Werte zwischen 1 („überhaupt nicht zutreffend“) und 4 („voll und ganz zutreffend“) liegen (siehe Infokasten „Daten“). Der erste Index gibt Aufschluss darüber, in welchem Maß sich die Befragten vom Jobcenter unterstützt fühlen und ihr Verhältnis zu den Jobcenter-Beschäftigten als vertrauensvoll wahrnehmen. Höhere Werte stehen für eine stärker vertrauensvoll und unterstützend erlebte Interaktion. Der zweite Index misst die Wahrnehmung paternalistisch-direktiver Elemente in der Interaktion mit dem Jobcenter. Er nimmt umso höhere Werte an, je mehr sich die Befragten bevormundet fühlen oder mit einseitigen Forderungen oder eingeschränkten Mitwirkungsmöglichkeiten konfrontiert sehen.

Würde die Einführung des Bürgergeldes dem damals damit verknüpften Anspruch der Politik gerecht, wäre zu erwarten, dass die Leistungsbeziehenden den Umgang mit dem Jobcenter mehr als zuvor als vertrauensvoll-unterstützend und weniger als paternalistisch-direktiv wahrnehmen. Um dies empirisch zu überprüfen, wurden Veränderungen in den Einschätzungen der befragten Leistungsbeziehenden von 2018 bis 2024 analysiert, dem Jahr mit den aktuellsten verfügbaren Informationen.

Die meisten Befragten empfinden den Kontakt zu den Jobcentern als unterstützend

Abbildung 1 zeigt zunächst die Verteilung der beiden Indizes im Jahr 2018, also fünf Jahre vor der Einführung des Bürgergeldes. Es ist zu erkennen, dass Leistungsbeziehende den Kontakt mit dem Jobcenter im Durchschnitt deutlich häufiger als vertrauensvoll-unterstützend einschätzen als paternalistisch-direktiv. Der Index für den vertrauensvoll-unterstützenden Interaktionsstil weist im Durchschnitt einen Wert von 2,41 auf. Der Index für den paternalistisch-direktiven Interaktionsstil fällt demgegenüber mit 1,97 im Mittel niedriger aus, was eine geringere Zustimmung widerspiegelt.

Dieser Unterschied ist vor allem darauf zurückzuführen, dass gut 22 Prozent der Befragten alle drei zu diesem Index gehörenden Aussagen, die ihnen zur Bewertung ihrer persönlichen Kontakte mit dem Jobcenter vorgelegt wurden, als „überhaupt nicht zutreffend“ eingeschätzt haben (siehe Infokasten „Daten“, Aussagen D bis F). In diesen Fällen weist der Index daher einen Wert von 1 auf (siehe Abbildung 1, zweiter Balken von links für den „paternalistisch-direktiv“-Wert).

Befragte schätzen zudem seltener mindestens zwei der drei Aussagen zu diesem Index als „eher zutreffend“ ein (Indexwert 2,33 oder höher), als dies beim Index zur Messung des vertrauensvoll-unterstützenden Interaktionsstils der Fall ist. Die Spannbreite in der Bewertung der Zusammenarbeit mit dem Jobcenter ist darüber hinaus groß: Jeder Skalenwert wird genutzt. Der Durchschnitt der Bewertungen liefert also nur ein Teilbild, denn die Leistungsbeziehenden erleben ihre Interaktionen mit dem Jobcenter als sehr unterschiedlich.

Abbildung 2 zeigt die Verteilung der beiden Indizes sechs Befragungswellen später:  Im Jahr 2024 liegt der Index für die vertrauensvoll-unterstützende Interaktion im Durchschnitt bei 2,49 und der Index für den paternalistisch-direktiven Interaktionsstil bei 1,88. Damit ergibt sich in beiden betrachteten Jahren ein ähnliches Bild: Die Interaktion mit dem Jobcenter wird von Leistungsbeziehenden vergleichsweise häufiger als vertrauensvoll-unterstützend und weniger häufig als paternalistisch-direktiv eingestuft.

Der Befund, dass SGB-II-Leistungsbeziehende die Interaktion mit dem Jobcenter im Durchschnitt eher positiv bewerten, steht im Einklang mit anderen Studien. Fabian Beckmann und andere zeigen im Jahr 2020 in einer Regionalstudie, dass im Kreis Recklinghausen die Mehrheit der befragten Leistungsbeziehenden die Jobcenter-Beschäftigten als hilfsbereit und den gegenseitigen Umgang als respektvoll wahrnahm.

In eine ähnliche Richtung weisen Ergebnisse einer repräsentativen Studie von Monika Senghaas und anderen, die auf der IAB-Online-Personenbefragung „Arbeiten und Leben in Deutschland“ (IAB-OPAL) im Herbst 2024 basiert. Aus den Ergebnissen dieser 2025 im IAB-Forum publizierten Studie lässt sich schließen, dass Leistungsbeziehende die Zusammenarbeit mit dem Jobcenter mehrheitlich als von Vertrauen, Mitsprachemöglichkeiten und Fairness geprägt erleben.

Auch in den hier verwendeten Daten zeigt sich im Zeitverlauf eine leichte Verschiebung in den Einschätzungen der Befragten, erkennbar an der Entwicklung der durchschnittlichen Indexwerte (siehe Abbildungen 1 und 2). Im Vergleich zu 2018 wird die Interaktion mit dem Jobcenter im Jahr 2024 noch etwas häufiger als vertrauensvoll und unterstützend und seltener als paternalistisch und direktiv wahrgenommen. Die Frage ist, ob diese Änderung auf die Einführung des Bürgergeldes im Januar 2023 zurückzuführen ist.

Die Änderung der Bewertung der Interaktion mit dem Jobcenter ist vermutlich nicht durch die Bürgergeldreform getrieben

Um zu untersuchen, ob dies der Fall ist, wurde die Veränderung der Werte beider Indizes im Zeitverlauf mittels sogenannter Fixed-Effects-Regressionen betrachtet. Diese Methode hat zum einen den Vorteil, dass jeweils nur Änderungen von Merkmalen innerhalb derselben Person, untersucht werden – beispielsweise Veränderungen in ihren Einstellungen gegenüber dem Jobcenter. Dadurch lassen sich Verzerrungen vermeiden, die entstehen können, wenn sich die Zusammensetzung einer Gruppe über die Zeit verändert, etwa durch einen leichteren Zugang zum Bürgergeld im Vergleich zum vorherigen Grundsicherungsbezug oder durch Zuwanderung.

Zum anderen kann auf diese Weise berücksichtigt werden, dass es Unterschiede zwischen Leistungsbeziehenden gibt, die sich auf deren Einstellung gegenüber den Jobcentern auswirken können und die daher als Kontrollvariablen in die Analyse einbezogen wurden. Dazu zählen ein möglicher Hinzuverdienst („Aufstocken“), die Haushaltszusammensetzung, das Alter oder eine Verpflichtung, Arbeit zu suchen.

Abbildung 3 zeigt, wie sich die Bewertung der Interaktionen mit dem Jobcenter im Zeitverlauf seit 2018 entwickelt hat, wenn die Daten auf die beschriebene Weise ausgewertet werden. Die Befragten empfinden diese Interaktionen zwischen 2018 und 2024 zunehmend als vertrauensvoll-unterstützend und in geringer werdendem Ausmaß als paternalistisch-direktiv. Im Jahr 2024 wird die Zusammenarbeit mit dem Jobcenter im Durchschnitt signifikant seltener als paternalistisch-direktiv eingeschätzt als noch im Jahr 2018. Allerdings sind die Veränderungen zwischen einzelnen Jahren bei beiden Indizes jeweils gering und statistisch nicht signifikant.

Auffällig ist zudem, dass diese Entwicklung bereits vor der Einführung des Bürgergeldes begonnen hat und kein deutlicher Sprung erkennbar ist. Die Befunde lassen somit nicht den Schluss zu, dass die Veränderungen ein Effekt der Bürgergeld-Reform sind. Wahrscheinlicher ist ein längerfristiger Trend.

Falls die Bürgergeldreform den Interaktionsstil dennoch verändert hat, dürfte diese Wirkung eher klein sein und von der allgemeinen Entwicklung überlagert werden. Eine auf die Jahre 2015 bis 2018 bezogene Studie von Bastian Stockinger und Cordula Zabel auf der Basis von PASS-Daten weist bereits auf eine tendenziell positive Entwicklung in der Bewertung der Interaktionen mit dem Jobcenter durch Leistungsbeziehende hin.

Fazit

SGB-II-Leistungsbeziehende nehmen ihre Interaktionen mit dem Jobcenter unterschiedlich wahr. Nicht alle Befragten fühlen sich vom Jobcenter gut unterstützt, einige fühlen sich bevormundet oder bewerten ihre Mitwirkungsmöglichkeiten als gering. Insgesamt überwiegt jedoch bei den Befragten der Eindruck, dass ihr Kontakt zum Jobcenter von Vertrauen und Unterstützung geprägt ist. Zudem ist seit 2018 ein leichter, aber dauerhafter Anstieg dieser positiven Einschätzung zu beobachten.

Die Analysen liefern jedoch keinen Hinweis darauf, dass die Einführung des Bürgergeldes diesen bereits zuvor bestehenden Trend deutlich verstärkt hat. Vielmehr erscheint die Qualität der Interaktionen mit den Jobcentern aus Sicht der Leistungsbeziehenden relativ stabil und verändert sich nur langsam. Es ist daher davon auszugehen, dass das Bürgergeld bis 2024 entweder nur einen sehr kleinen oder gar keinen Effekt auf die Bewertung der Zusammenarbeit hatte.

Für dieses Ergebnis kommen mehrere mögliche Erklärungen infrage. So zeichnete sich bereits vor der Einführung des Bürgergeldes eine programmatische Perspektivverschiebung ab: Neben der Aktivierung und Vermittlung der Leistungsbeziehenden gewannen die Teilhabesicherung sowie die Unterstützung und Beratung durch die Jobcenter an Bedeutung, wie Jan Gellermann und andere in einem Beitrag aus dem Jahr 2025 ausführen.

Zudem könnten sich die Lockerung der Sanktionsregelungen und Veränderungen im SGB II im Zuge der Covid-19-Pandemie bereits positiv auf die Einstellungen zum Jobcenter ausgewirkt haben, sodass mögliche Reformeffekte vorweggenommen wurden.

Potenzielle positive Bürgergeldeffekte könnten wiederum durch spätere gesetzliche Anpassungen teilweise abgeschwächt worden sein, etwa durch die 2024 eingeführte Möglichkeit einer vollständigen Leistungskürzung bei nachhaltiger Arbeitsverweigerung. Plausibel erscheint auch die Annahme, dass sich ein grundlegender Wandel der Kommunikations- und Interaktionskultur in den Jobcentern nicht „über Nacht“ vollzieht und daher erst allmählich in der Wahrnehmung der Leistungsberechtigten Niederschlag findet.

Inwiefern sich Effekte verzögert und zu einem späteren Zeitpunkt eingestellt haben, wird sich aufgrund der erneuten Umgestaltung der Grundsicherung für Arbeitsuchende ab Mitte 2026 durch künftige Analysen allerdings nur schwer feststellen lassen.

Mit der Einführung des Grundsicherungsgeldes als Nachfolger des Bürgergeldes werden die Mitwirkungspflichten der Leistungsbeziehenden ebenso wie die Weisungs- und Sanktionsmöglichkeiten der Jobcenter wieder stärker betont. Ob dies die Einschätzungen der Interaktionen mit den Jobcentern durch die Leistungsbeziehenden verändern wird, müssen künftige Studien zeigen.

Unabhängig davon sind Erkenntnisse darüber, wie Leistungsberechtigte ihre Erfahrungen mit sozialstaatlichen Institutionen bewerten, nicht nur im Kontext der Grundsicherung relevant, sondern auch aus politischer und gesellschaftlicher Perspektive. Wissenschaftliche Untersuchungen liefern Anhaltspunkte dafür, dass persönliche Erfahrungen mit dem Sozialstaat Einstellungen gegenüber dem politischen System und der Demokratie prägen können (einen kritischen Überblick hierzu bietet ein Aufsatz von Staffan Kumlin und Atle Haugsgjerd aus dem Jahr 2017).

Eine aktuelle Studie von Nils Teichler und Stefanie Gundert zeigt zudem, dass das politische Vertrauen bei Menschen in langjährigem Leistungsbezug geringer ausgeprägt ist als in anderen Bevölkerungsgruppen. Dies gilt allerdings nicht für Personen, die ihr Verhältnis zum Jobcenter in hohem Maße als vertrauensvoll und unterstützend erleben.

Die Frage, ob dem Kontakt zum Jobcenter eine ursächliche Wirkung zukommt, ist nicht abschließend geklärt. Um die Wechselwirkungen zwischen sozialstaatlichen Reformen, institutionellem Handeln und den Reaktionen der davon betroffenen Bürgerinnen und Bürger besser zu verstehen, sind weitere Untersuchungen erforderlich. Dies gilt insbesondere für die Bedingungen, unter denen Leistungsbeziehende die Zusammenarbeit mit dem Jobcenter positiv bewerten (lesen Sie dazu auch einen IAB-Kurzbericht von Monika Senghaas und anderen aus dem Jahr 2020).

In aller Kürze

• SGB-II-Leistungsbeziehende beschreiben ihre Interaktion mit dem Jobcenter weithin eher als „vertrauensvoll-unterstützend“ anstatt als „paternalistisch-direktiv“.
• Die Bewertung der Interaktion entwickelt sich im Zeitraum 2018 bis 2024 leicht positiv.
• Ein Effekt der Bürgergeldreform auf die Bewertung der Interaktion mit dem Jobcenter lässt sich nicht feststellen.

Daten

Für die empirische Analyse wurden Daten der 12. bis 18. Welle (2018 bis 2024) des Panels „Arbeitsmarkt und soziale Sicherung“ (PASS) ausgewertet. Dabei handelt es sich um eine jährliche Panelbefragung der Wohnbevölkerung in Deutschland ab 15 Jahren. Da Leistungsberechtigte der Grundsicherung für Arbeitsuchende stark überrepräsentiert sind, sind im Vergleich zu anderen Befragungsdaten präzisere Aussagen über diese Gruppe möglich.

In die Untersuchung wurden Grundsicherungsbeziehende im Alter von 15 bis 64 Jahren einbezogen, die im Jahr vor der jeweiligen Befragung Kontakt mit dem Jobcenter hatten. Geflüchtete aus der Ukraine, die direkten Zugang zum Grundsicherungsbezug erhielten, wurden in den Analysen nicht berücksichtigt. Die Auswertungen basieren auf 7.148 Beobachtungen von 3.887 Personen.

Zur Messung der Qualität der Interaktionen mit den Jobcentern aus der Perspektive von Leistungsbeziehenden wurden den Befragten sechs Aussagen zu ihren persönlichen Kontakten mit dem Jobcenter und dessen Mitarbeitenden, die entweder vor Ort oder per Telefon erfolgt sind, zur Bewertung vorgelegt:

„Im Folgenden geht es um Ihre persönliche Erfahrung, die Sie mit dem Jobcenter und den Mitarbeitern gemacht haben. Inwieweit treffen aus Ihrer ganz persönlichen Sicht die folgenden Aussagen zu?“

A) Die Mitarbeiter des Jobcenters haben mit mir ausführlich besprochen, wie ich meine Chancen auf dem Arbeitsmarkt verbessern kann.

B) Die Mitarbeiter des Jobcenters haben mir geholfen, eine neue Perspektive zu entwickeln.

C) Ich hatte das Gefühl, dass ich den Mitarbeitern vertrauen kann.

D) Die Mitarbeiter des Jobcenters haben mich bevormundet.

E) Ich hatte keine Möglichkeiten meine eigenen Vorstellungen in dem Gespräch einzubringen.

F) Es wurden nur Forderungen gestellt, statt mir wirklich zu helfen.

Der Grad der Zustimmung wurde jeweils anhand einer 4-stufigen Antwortskala erhoben (1 = trifft überhaupt nicht zu; 2 = trifft eher nicht zu; 3 = trifft eher zu; 4 = trifft voll und ganz zu). Hohe Zustimmungswerte zu den Aussagen A bis C deuten darauf hin, dass die Befragten sich vom Jobcenter gut unterstützt fühlen und das Verhältnis zu den Mitarbeitenden als vertrauensvoll empfinden. Bei hoher Zustimmung zu den Aussagen D bis E erscheint den Befragten der Umgang mit dem Jobcenter hingegen von Bevormundung, eingeschränkten Mitwirkungsmöglichkeiten und einseitigen Forderungen geprägt.

Den Ergebnissen einer Faktorenanalyse zufolge lassen sich die Aussagen A bis C sowie D bis F jeweils zu zwei Interaktionsstilen zusammenfassen, die im vorliegenden Beitrag vereinfachend als „vertrauensvoll-unterstützend“ oder „paternalistisch-direktiv“ bezeichnet werden. Die Angaben der Befragten wurden dementsprechend zu zwei Indizes zusammengefasst. Für jeden Befragten gibt ein Indexwert jeweils die durchschnittliche Zustimmung zu den drei zum Index gehörenden Aussagen an. Beide Indizes nehmen daher Werte zwischen 1 und 4 an, wobei höhere Werte mehr Zustimmung bedeuten.

Literatur

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Kumlin, Staffan; Haugsgjerd, Atle (2017): The welfare state and political trust: bringing performance back in. In: Sonja Zmerli & Tom W. G. van der Meer (Hrsg.), Handbook on political trust, S. 285–301. Edward Elgar Publishing. DOI:10.4337/9781782545118.00029

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Senghaas, Monika; Bernhard, Sarah; Köppen, Magdalena; Röhrer, Stefan (2025): Die Angst vor einer Kürzung des Existenzminimums ist unter Grundsicherungsbeziehenden weit verbreitet. In: IAB-Forum, 14.5.2025.

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DOI: 10.48720/IAB.FOO.202606015.01