Wissenschaft trifft Praxis: Was kommt nach dem Bürgergeld?

Kaum ein anderes Sicherungssystem des deutschen Sozialstaats dürfte so häufig reformiert worden sein wie die Grundsicherung für Arbeitsuchende. Nach der Bürgergeld-Reform aus dem Jahr 2023 ist bereits die nächste Reform beschlossene Sache. Im Rahmen der IAB-Veranstaltungsreihe „Wissenschaft trifft Praxis“ wurden die Entwicklungen, Herausforderungen und Reformoptionen aus verschiedenen Perspektiven beleuchtet.

Wohin steuert die Politik mit der neuen Grundsicherung? Erleben wir eine Rückkehr zu den aktivierungspolitischen Leitmotiven der Anfangsjahre von Hartz IV? Oder bildet sich ein neues Gleichgewicht zwischen Arbeitsmarktintegration und sozialer Teilhabe, zwischen Fördern und Fordern? Diese und weitere Fragen diskutierten Experten und Expertinnen aus Politik, Arbeitsverwaltung und Wissenschaft bei der Veranstaltung „Wissenschaft trifft Praxis“ zum Thema „Was kommt nach dem Bürgergeld? – Entwicklungen, Herausforderungen und Reformoptionen“. Sie fand am 30. April dieses Jahres auf Einladung des IAB mit rund 500 Teilnehmenden virtuell statt.

Kaiser: „Die Nachjustierung in der Grundsicherung ist unser tägliches Brot.“

Dr. Yvonne Kaiser leitet die Abteilung „Arbeitsmarktpolitik“ im Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

Dr. Yvonne Kaiser beschrieb die Entwicklung der Grundsicherung seit ihrer Einführung im Jahr 2005 als einen Prozess des permanenten Nachjustierens. „Gefühlt sind wir ständig im Sturm“, sagte die Abteilungsleiterin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales mit Blick auf die hohe Frequenz politischer und gesetzlicher Anpassungen. Zwar habe die Einführung des Bürgergeldes 2023 kurzfristig für Entlastung gesorgt, diese Phase sei jedoch rasch wieder von einer neuen Reformdynamik abgelöst worden.

Die erneute Reform sei nicht nur politisch getrieben, sondern auch durch Evaluationsergebnisse und Rückmeldungen aus der Praxis begründet. „Es braucht noch einmal mehr Verbindlichkeit für Menschen, die nicht mitmachen wollen“, fasste sie zusammen. Die jüngste Reform verstehe sich daher als Korrektur der Balance zwischen Förderung, Vertrauen und Anforderungen – ohne grundlegenden Systemumbau.

Ein zentraler Ansatzpunkt für die Weiterentwicklung des Sozialsystems liegt für Yvonne Kaiser in der Integration der Sozialleistungssysteme, insbesondere um Erwerbsanreize zu erhöhen: „Es ist wichtig, das Gesamtspiel der sozialen Leistungen anzuschauen: Man kann im SGB II Änderungen vornehmen, aber man muss auch schauen: Was ist mit dem Kinderzuschlag? Was ist mit dem Wohngeld?“

Ziel sei es, diese Leistungen perspektivisch zusammenzuführen, wie auch in den Empfehlungen der Kommission zur Sozialstaatsreform gefordert wird. Durch die Entwicklung eines einheitlichen Leistungsgesetzes, dessen Umsetzung von Anfang an digital ausgerichtet ist, könnten zudem Verwaltungsprozesse vereinfacht und Ressourcen effizienter eingesetzt werden. Diese sollen dann an andere Stelle wirken – mit dem Anspruch „eine Reform zu machen, die auch ohne systematische Leistungskürzungen auskommt“, sagte Kaiser. Gleichzeitig warnte sie vor überzogenen Erwartungen und wünschte sich Zeit, um Reformen wirken zu lassen.

Zavlaris: „Die Kolleginnen und Kollegen bei mir im Jobcenter sehen grundsätzlich die Änderungen positiv und die meisten halten sie auch für dringend erforderlich.“

Elena Zavlaris ist Geschäftsführerin des Jobcenters Berlin Tempelhof-Schöneberg.

Elena Zavlaris beschrieb die tägliche Arbeit im Jobcenter als Spannungsfeld zwischen kooperationsbereiten und nicht kooperativen Leistungsbeziehenden. Während viele Menschen gut erreichbar und unterstützbar seien, gebe es zugleich Fälle, in denen eine Mitwirkung willentlich verweigert werde, sagte die Geschäftsführerin des Jobcenters Berlin Tempelhof-Schöneberg.

Für genau diese Konstellationen werde die neue Grundsicherung als notwendige Stärkung der Verbindlichkeit im Integrationsprozess verstanden – nicht als Abkehr vom Fördergedanken, sondern als dessen Ergänzung. „Die Erwartung ist, dass wir mit dem neuen Gesetz jetzt das Handwerkszeug bekommen, diese Verbindlichkeit herstellen zu können“, führte Zavlaris aus.

Besonders deutlich wurde sie beim Thema der fehlenden Mitwirkung und missbräuchlichen Nutzung des Systems. Zavlaris sprach von sogenannten Systemspielern: Personen, die das System gezielt ausnutzen, bis hin zum organisierten Leistungsbetrug. „Davon profitieren im Übrigen nicht nur unsere Leistungsbezieher, sondern auch Vermieter, Arbeitgeber und mitunter auch Träger.“ Zahlen darüber, um wie viele Fälle es sich handelt, gäbe es nicht, sie seien aber auch keine absolute Ausnahme und hätten eine starke Wirkung auf die öffentliche Wahrnehmung und Funktionsfähigkeit des Systems. Die Reform nach dem Bürgergeld müsse daher auch diese Gruppe einbeziehen, um die Integrationslogik insgesamt stabil zu halten.

Zavlaris wies darauf hin, dass die neuen Reformen ihre Wirkung nicht durch Formulierungen im Gesetz, sondern erst in der Umsetzung im Alltag der Jobcenter entfalten werden: „Wir ändern die Motivation nicht dadurch, dass wir etwas ins Gesetz schreiben.“ Entscheidender seien funktionierende Verfahren, klare Instrumente und realistische Abläufe – etwa bei Terminversäumnissen oder fehlender Erreichbarkeit. Die neue Grundsicherung werde sich daher daran messen lassen müssen, ob sie in der Praxis tatsächlich handhabbar ist.

Klammer: „Die Reform ist eine wiederkehrende Rekalibrierung zwischen Arbeitsmarktpolitik und Teilhabepolitik“

Ute Klammer ist Professorin für Sozialpolitik an der Universität Duisburg-Essen und Direktorin des Deutschen Instituts für Interdisziplinäre Sozialpolitikforschung. Foto: UDE

Prof. Dr. Ute Klammer zog eine gemischte Bilanz des Bürgergelds. Ziele wie mehr Fokus auf Qualifizierung, mehr Vertrauen und weniger Druck, bessere Absicherung und Bürokratieabbau seien in unterschiedlichem Ausmaß erreicht worden. Aber: „Was leider nicht gut erreicht worden ist, ist die schnellere und bessere Arbeitsmarktintegration“, konstatierte die Professorin für Sozialpolitik an der Universität Duisburg-Essen und Direktorin des Deutschen Instituts für Interdisziplinäre Sozialpolitikforschung. Somit war die Bürgergeldreform sozialpolitisch teilweise durchaus erfolgreich, arbeitsmarktpolitisch gesehen aber zurecht umstritten.

Auch den Reformansatz der „neuen Grundsicherung“ bewertete Klammer differenziert: „Inhaltlich überwiegt vielleicht die Rücknahme, funktional ist es eher eine Korrektur. Und gleichzeitig ist die Reform eine Weiterentwicklung.“ Denn die Grundlogik verschiebe sich wieder stärker in Richtung Aktivierung und Verbindlichkeit. Insgesamt sieht die Wissenschaftlerin jedoch weder eine Rückkehr zu Hartz IV noch einen vollständigen Paradigmenwechsel, sondern eine Rekalibrierung: „Es ist sicherlich auch eine Weiterentwicklung, eine Anpassung an neue Rahmenbedingungen, an den Fachkräftemangel, an den Haushaltsdruck.“

Ob die neue Grundsicherung wirke, hänge nicht nur von gesetzlichen Änderungen ab, betonte Klammer: „Es hängt sehr viel vom Arbeitsmarkt ab.“ Vor allem bei Menschen mit Vermittlungshemmnissen seien konjunkturelle Bedingungen und Qualifizierungsmöglichkeiten entscheidender als die konkrete Ausgestaltung von Sanktionen oder Leistungsregeln.

Cremer: „Die Bürgergeldreform und die jetzige Reform haben eine Gemeinsamkeit: Das politisch gesetzte Narrativ ist weit über das hinausgeschossen, was realpolitisch gemacht wird.“

Georg Cremer ist Professor (apl.) für Volkswirtschaftslehre an der Universität Freiburg und war bis 2017 Generalsekretär des Deutschen Caritasverbandes. Foto: Roman-Herzog-Institut, München

Die öffentliche Debatte sei erneut stärker aufgeladen als die tatsächliche Reformtiefe, kritisierte Prof. Dr. Georg Cremer. Weder Bürgergeld noch neue Grundsicherung stellten einen echten Systembruch dar, sagte der Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Freiburg. Vielmehr handele es sich um kontinuierliche Anpassungen bestehender Strukturen. Die Postulierung eines klaren Bruchs zwischen Bürgergeld und neuer Grundsicherung sei daher irreführend, betonte Cremer: „Es ist nicht die Radikalveränderung.“

Gleichzeitig äußerte der ehemalige Generalsekretär des Deutschen Caritasverbandes konkrete Bedenken hinsichtlich der Verschärfung von Sanktionen. Insbesondere verwies er auf die Gefahr, dass vulnerable Personen, die zum Beispiel unter psychischen Problemen leiden, durch strengere Regeln benachteiligt werden könnten. Es sei eine sehr verantwortungsvolle Aufgabe der Jobcenter, zu unterscheiden zwischen „Menschen, die einen gewissen Schubs brauchen ihren Verpflichtungen nachzukommen, und Menschen, die in einer sehr desperaten Situation leben und Panik bekommen, wenn Post von Behörden kommt“, erläuterte Cremer. Dafür würden auch entsprechende Ressourcen benötigt.

Entscheidend für die Wirkung der neuen Grundsicherung sei die Umsetzung in den Jobcentern, so Cremer: „Das jetzige Gesetz lässt eine vernünftige Arbeitsform zu, wenn ausreichende Mittel dafür vorhanden sind.“ Die tatsächliche Wirkung hänge daher weniger von politischen Labels als von Ressourcen, Organisation und Handlungsspielräumen in der Praxis ab.

Fitzenberger: „Wir haben vielleicht gar nicht das eigentlich intendierte Bürgergeld gesehen.“

Bernd Fitzenberger ist Direktor des IAB und Professor für Quantitative Arbeitsmarktökonomik an der Universität Nürnberg-Erlangen.

IAB-Direktor Prof. Bernd Fitzenberger, PhD, ordnete die Wirkung des Bürgergeldes stark in den wirtschaftlichen Kontext ein. Die schwache Arbeitsmarktintegration nach Einführung des Bürgergeldes sei hauptsächlich der schlechten Konjunktursituation geschuldet, die insbesondere Menschen mit Vermittlungshemmnissen treffe. Er hob außerdem strukturelle Einflussfaktoren hervor, die die Wirkung der damaligen Reform gehemmt hätten, wie die verzögerte Umsetzung fördernder Elemente, die hohe Fluchtmigration aus der Ukraine und die Unsicherheiten bei der finanziellen Ausstattung der Jobcenter.

Die Rolle von Sanktionen bewertete der Professor für Quantitative Arbeitsmarktökonomik an der Friedrich-Alexander-Universität Nürnberg-Erlangen zwiespältig: Sie seien ein notwendiger Teil des Systems, insbesondere um die Einhaltung von Terminen sicherzustellen, und müssten einer sehr heterogenen Kundengruppe gerecht werden, lieferten aber keinen zentralen Hebel für nachhaltige Integration. „Die beste Sanktion ist die, die nicht erteilt wird“, betonte Fitzenberger.

Die Diskussion um Erwerbsanreize sei wichtig, aber sie allein sind für den Wissenschaftler noch nicht der Schlüssel für die nachhaltige Arbeitsmarktintegration. Wichtig sei es, die Handlungsfähigkeit der Jobcenter zu stärken und sogenannte Drehtüreffekte zu vermeiden, also kurzfriste Beschäftigungsaufnahmen mit anschließender schneller Rückkehr in der Grundsicherung. Fitzenberger machte zudem deutlich, dass Zielkonflikte berücksichtigt werden müssen, denn: „Höhere Arbeitsanreize bei niedrigem Einkommen heißen weniger Arbeitsanreize bei höherem Einkommen.“

Eine einfache Lösung gebe es nicht. Vielmehr handele es sich um eine komplexe Gemengelage zwischen Anreizen, Absicherung und Arbeitsmarktstruktur, vergleichbar mit dem sprichwörtlichen „gordischen Knoten, den es zu zerschlagen gilt“, sagte der Leiter des IAB.

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20260617.01