Die Prozessdaten der Bundesagentur für Arbeit: Verwaltungsprozesse bringen zusätzlichen Nutzen für Forschung und Politikberatung

Die Bundesagentur erhebt im Rahmen ihres Tagesgeschäfts viele unterschiedliche Daten zu unterschiedlichen Zwecken. Das IAB hat als deren Forschungseinrichtung den gesetzlichen Auftrag, diese Daten wissenschaftlich auszuwerten und damit auch für Politik und Praxis nutzbar zu machen – ein lohnendes, aber auch anspruchsvolles Unterfangen.

Essen Sie Gummibärchen oder Obstkuchen, trinken Sie Buttermilch? Dann machen Sie’s wie viele Arbeitsmarktforschende: Sie nutzen Nebenprodukte. Gelatine für Gummibärchen und Tortenguss entsteht gleichsam nebenbei bei der Fleischverarbeitung, derweil Buttermilch als Nebenprodukt bei der Herstellung von Butter anfällt. Auf ähnliche Weise entstehen sogenannte prozessproduzierte Daten bei Behörden, quasi als Nebenprodukt von Verwaltungsprozessen. Trotzdem gehören diese „Nebenprodukte“ zu den tragenden Säulen der deutschen und internationalen Arbeitsmarktforschung.

Ein wichtiges Beispiel dafür sind die Daten der Bundesagentur für Arbeit (BA): Sie werden auf viele verschiedene Arten erhoben und dienen verschiedenen Zwecken. Denn die BA hat viele Aufgaben. Sie reichen, um nur die wichtigsten zu nennen, von der Berufsberatung und Unterstützung bei der Arbeitssuche über die Vermittlung von Arbeitskräften bis hin zur Gewährung von Geldleistungen wie Arbeitslosengeld, Grundsicherung oder Kindergeld. Wenn die entsprechenden Daten erhoben sind, können sie aber auch dem IAB als Forschungsgrundlage dienen.

Denn diese Daten stecken voller Informationen, die für die Arbeitsmarkt- und Berufsforschung interessant sind. Das weiß auch der Gesetzgeber. Er hat deshalb der BA beziehungsweise dem IAB in § 280 und § 282 SGB III (Sozialgesetzbuch III) explizit die Aufgabe zugewiesen, „Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zu betreiben“ und dabei „als ein Schwerpunkt die Wirkungen der Arbeitsförderung zu untersuchen“: Die Forschenden des IAB dürfen, ja sollen also die Daten der BA für die Forschung nutzen und daraus Forschungsdatensätze erstellen, um diesen Schatz an Informationen auch für Politik und Praxis verwertbar zu machen. Wie das geschieht, soll hier beispielhaft beschrieben werden.

Welche Daten erhebt die BA? Ein fiktives Praxisbeispiel

Stellen wir uns dazu einmal eine Kundin der BA, „Frau A.“, vor. Nehmen wir an, dass Frau A. seit einigen Jahren bei einem Unternehmen gearbeitet hat, das aber in die Insolvenz gegangen ist. Darum ist Frau A. nun arbeitslos und möchte Arbeitslosengeld beantragen, um ihren Lebensunterhalt bestreiten zu können.

Wenn Frau A. nun zu ihrer zuständigen Arbeitsagentur geht, wird ihr Fall von vielen Menschen bearbeitet, die für die BA tätig sind, indem sie Kundinnen und Kunden in Arbeit vermitteln, ihnen Unterstützungsleistungen auszahlen, ihnen die Teilnahme an Fördermaßnahmen ermöglichen und vieles mehr.

Bei all diesen Vorgängen entstehen Daten – etwa, wenn Frau A. folgende Fragen beantwortet: Was ist ihre Schul- und Berufsausbildung, wo und als was hat sie bisher gearbeitet, wie viele Stunden pro Woche möchte und kann sie arbeiten? Diese Fragen dienen dazu, für Frau A. eine passende neue Stelle zu finden. Aber es wird auch erhoben, wie lange Frau A. vorher beschäftigt war und wie hoch ihr Gehalt war, denn danach richtet sich, wie lange sie Arbeitslosengeld bekommen kann und wie hoch es sein wird.

Wäre Frau A. nämlich erst kurz vor der Insolvenz ihres Arbeitgebers dort angestellt worden, hätte sie vielleicht gar keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld – je nachdem, ob sie vorher schon woanders beschäftigt war oder nicht. In diesem Fall hätte sie sich an ihr zuständiges Jobcenter wenden müssen, um statt Arbeitslosengeld Leistungen aus der Grundsicherung zu beantragen.

Im Jobcenter wären Frau A. ähnliche Fragen gestellt worden wie in der Arbeitsagentur. Sie hätte dann aber zusätzlich über ihre Familien- und Lebensverhältnisse Auskunft geben müssen, denn für die Grundsicherung werden zusammenlebende Menschen, also typischerweise Menschen mit minderjährigen Kindern und Lebenspartnern im selben Haushalt, gemeinsam betrachtet – im Fachjargon als „Bedarfsgemeinschaft“ bezeichnet. Auf diese Weise werden im Jobcenter spezielle Daten erhoben, die wiederum für die Forschung verwendet werden können und sollen.

Auch vom Arbeitgeber von Frau A. kommen Daten, die für die Forschung interessant sind. Sie entstehen nicht in einem Verwaltungsprozess, sondern in einem Meldeprozess. Denn solange Frau A. bei diesem Arbeitgeber beschäftigt war, musste er regelmäßig an die Sozialversicherungen melden, wieviel Frau A. gearbeitet hat, wie hoch ihr Gehalt war, welchen Beruf sie ausgeübt hat etc. Diese Daten werden auch an die Zentrale der BA weitergegeben, unter anderem zu statistischen Zwecken.

Daten-Historiken erlauben die Analyse von Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt über sehr lange Zeiträume

Da alle diese Daten, ob von der Arbeitsagentur, vom Jobcenter oder von den Arbeitgebern erhoben, in Verwaltungs- und Meldeprozessen anfallen, werden sie als prozessproduzierte Daten oder kurz als Prozessdaten bezeichnet. Für das IAB sind diese Daten höchst relevant, und das IAB hat, wie oben erwähnt, einen gesetzlichen Auftrag, diese – natürlich unter strikter Beachtung des Datenschutzes – zu nutzen.

Weil das IAB die in Verwaltungsprozessen entstandenen Daten zu Forschungszwecken nutzt, hat es laut Gesetz andere Schwerpunkte und in mancher Hinsicht sogar weitergehende Befugnisse als andere Bereiche der BA. So erfordern aussagekräftige wissenschaftliche Analysen oft Daten über sehr lange Zeiträume. Das IAB beziehungsweise der IAB-Geschäftsbereich Daten- und IT-Management (DIM) kann daher Daten-Historiken erstellen, die teilweise bis 1975 zurückreichen. Diese erlauben es, die Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt auch für sehr lange Zeiträume zu untersuchen (für einen Überblick über die Prozessdaten des IAB siehe Tabelle).

Tab.: Prozessproduzierte Daten im Überblick

Datensatz	Datenproduzent	Erhebungsobjekt	Erfasste Merkmale
Beschäftigten­­­historik (BeH)	Bundesagentur für Arbeit aus Meldungen der Arbeitsgeber zur Sozialversicherung	Sozialversicherungspflichtige Beschäftigte ab 1975	Branche des Arbeitgebers, Ausbildung, Beruf, Geschlecht, Alter, Entgelt, Dauer der Beschäftigung
Leistungsempfängerhistorik (LeH)	Bundesagentur für Arbeit	Leistungsempfänger ab 1975	Höhe und Dauer erhaltener Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung
Leistungshistorik Grundsicherung (LHG)	Bundesagentur für Arbeit	Grundsicherungsempfänger ab 2005	Höhe und Dauer erhaltener Leistungen aus der Grundsicherung
Maßnahmenteilnahme und Förderung (MTH)	Bundesagentur für Arbeit	Teilnehmende an Maßnahmen, Förderungsempfänger ab 2005	Daten zu Art der Maßnahme (Qualifizierung, Umschulung, Bewerbungstraining, Eingliederungszuschuss, Förderung von Existenzgründungen etc.)
Vermittlung, Arbeit-/Ratsuchende (ASU)	Bundesagentur für Arbeit	Ratsuchende ab 1999	Qualifikation, Beruf, gesuchte Tätigkeit etc.
XASU/XMTH	Optierende Kommunen	Siehe ASU, LHG, MTH	Siehe LeH, LHG, MTH

Wie aus den Prozessdaten für die Forschung verwertbare Datenprodukte werden

Wie oben erwähnt, müssen Arbeitgeber Daten zu ihren Beschäftigten an die Sozialversicherungen melden. Dabei richten sich die Arbeitgeber nach den Vorgaben in der „Verordnung über die Erfassung und Übermittlung von Daten für die Träger der Sozialversicherung“ (DEÜV). Weil die Beschäftigungszeiten und Entgelte lückenlos und tagesgenau gemeldet werden müssen, lassen sich aus den Meldungen komplette Beschäftigungsbiografien konstruieren.

Im IAB werden die Meldungen zur Beschäftigtenhistorik (BeH) zusammengefasst und  gegebenenfalls zurück bis 1975 erfasst. Die Daten enthalten zusätzlich Angaben wie die Branche des Arbeitgebers, Ausbildung, Beruf und demografische Merkmale wie Geschlecht und Alter. Diese Merkmale sind nicht unmittelbar für die Sozialversicherungen relevant, werden aber für die Arbeitsmarktstatistik erhoben.

Durch die Meldepflicht, die auch geringfügige Beschäftigungsverhältnisse einschließt, ist – bis auf Beamtinnen und Beamte – die vollständige Erfassung aller abhängig Beschäftigten gewährleistet. Dies ist in dreifacher Hinsicht wichtig: Erstens gewährleistet sie die Repräsentativität der damit berechneten Statistiken und Forschungsergebnisse. Zweitens ermöglicht dies die Ziehung repräsentativer Stichproben auch für die Befragungen des IAB (zum Beispiel für das IAB-Betriebspanel, das IAB-Panel „Arbeitsmarkt und soziale Sicherung“ oder die IAB-Stellenerhebung). Drittens ist die Gesamterfassung notwendige Voraussetzung für die Berechnung vieler Sekundärstatistiken. Beispielsweise muss zur Berechnung der regionalen oder branchenspezifischen Marktkonzentration (Anteil einzelner Betriebe an der Gesamtbeschäftigung in Städten, Kreisen etc.) die Beschäftigtenzahl für alle Betriebe der jeweiligen Region oder Branche bekannt sein.

Die Integrierten Erwerbsbiografien vereinen die Daten-Historiken für Beschäftigte, Leistungsempfänger, Arbeitsuchende und Maßnahmeteilnehmer

Auch bei der Auszahlung der Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung entstehen Daten. Zu diesen Leistungen gehört, wie im Fall von Frau A., das Arbeitslosengeld (früher auch Arbeitslosenhilfe und Unterhaltsgeld). Solche Leistungsdaten werden im IAB in der Leistungsempfängerhistorik (LeH) gesammelt. Hätte Frau A. keine Ansprüche auf Arbeitslosengeld gehabt und hätte stattdessen Grundsicherung beantragt, wären Prozessdaten zum Grundsicherungsanspruch ihrer Bedarfsgemeinschaft entstanden. Aus diesen Daten erstellt das IAB einen weiteren Datensatz, die Leistungshistorik Grundsicherung (LHG).

An dieser Stelle muss eine Besonderheit erwähnt werden: Im Zuge der Hartz-Reformen wurden ab 2005 neben der BA auch kommunale Träger (Landkreise und kreisfreie Städte) zur Verwaltung und Auszahlung der Grundsicherung zugelassen. Sie sind eigenständig organisiert und verwenden eigene Verwaltungs- und Erfassungssysteme. Auch diese Informationen werden in die LHG integriert. Für die BA ergeben sich daraus organisatorische und technische Herausforderungen in der Abstimmung mit den kommunalen Trägern und für das IAB Probleme bei der Integration heterogener Daten.

Auch die Daten, die in der BA bei der Vermittlung von arbeitslosen und nicht arbeitslosen Arbeitsuchenden anfallen (egal ob diese Anspruch auf Arbeitslosengeld oder Grundsicherung haben), werden im IAB verarbeitet. Zur Arbeitsuchendenhistorik (ASU) des IAB gehören außerdem Daten zu Personen, die nur den Rat der BA suchen, etwa im Rahmen der Berufsberatung. Weil die oben erwähnten kommunalen Träger auch im Bereich der Arbeitsvermittlung tätig sind, führt das IAB für deren Daten eine eigene Historik (Arbeitsuchendenhistorik aus XSozial-BA-SGB II – XASU).

Das dritte Aufgabengebiet der Bundesagentur, die Arbeitsförderung, enthält eine breite Palette von Maßnahmen: Berufsberatung, Qualifizierung, Umschulung, Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen, Bewerbungstrainings, Benachteiligten-Förderung, Eingliederungszuschüsse (für Arbeitgeber, die Arbeitslose einstellen), Förderung von Existenzgründungen (Selbständigkeit) durch Beratung und Zuschüsse, Arbeitsgelegenheiten, Vermittlungsgutscheine, Mobilitätsförderung etc. Entsprechend komplex sind die Erfassungssysteme und die mit ihnen erzeugten Daten. Auch hier ist seit der Hartz-Reform 2005 zu unterscheiden zwischen den Maßnahmeteilnahmehistoriken (MTH) der BA und den entsprechenden Historiken der kommunalen Träger (XMTH).

Die Historiken für Beschäftigte (BeH), Leistungsempfänger (LeH, LHG), Arbeitsuchende (ASU, XASU) und Maßnahmeteilnehmer (MTH, XMTH) werden schließlich zu den Integrierten Erwerbsbiografien (IEB) vereinigt, die einen sehr umfassenden Blick auf die Erwerbsbiografien abhängig Beschäftigter, Arbeitsuchender und Leistungsempfänger von 1975 bis an den aktuellen Rand geben.

Herausforderungen bei der Arbeit mit den resultierenden Datenprodukten

Die Vollständigkeit der Prozessdaten hat viele Vorteile, bringt aber auch besondere Anforderungen beim Datenschutz mit sich. Sensible Daten wie Namen, Adressen oder Sozialversicherungsnummern sind in den Prozessdatensätzen des IAB nicht enthalten. Dennoch wäre es unter Umständen denkbar, die Identität einer Person zu ermitteln, weil deren Biografie und eine große Zahl personenbezogener Merkmale exakt erfasst werden.

Eine solche Deanonymisierung wäre klar rechtswidrig. Deswegen werden für die Verarbeitung und Analyse der Prozessdatensätze im IAB strenge Maßnahmen zum Schutz dieser Daten angewendet. Der Geschäftsbereich DIM fungiert hier als Datentreuhänder, der an die Forschenden aus dem IAB nur auszugsweise diejenigen Daten ausgeben darf, die für das jeweilige Forschungsprojekt gebraucht werden. Doch auch diese Daten sind durch strafbewehrte Regeln im Arbeitsvertrag der Wissenschaftler*innen des IAB geschützt.

Noch höher sind die datenschutzrechtlichen Standards bei externen Forschenden. Diese erhalten in aller Regel nur faktisch anonymisierte Stichproben. Bei ihnen ist die Identifikation einzelner Personen oder Betriebe, zum Beispiel durch Vergröberung bestimmter Merkmale, faktisch nicht mehr möglich.

Selbst Prozessdaten sind nicht frei von Qualitätsproblemen

Obwohl die Prozessdaten in gesetzlich geregelten Meldeverfahren und in Verwaltungsprozessen der BA erhoben werden, sind auch sie nicht frei von Qualitätsproblemen. Zwar dürfte die Präzision der Angaben zu Entgelten und Beschäftigungszeiten in den Beschäftigtendaten (BeH) über jeden Zweifel erhaben sein, weil Falschmeldungen dieser Merkmale wegen der Relevanz für Rentenansprüche strafbar sind. Für andere wichtige Merkmale wie Arbeitszeit, Ausbildung, Beruf und Nationalität gibt es aber eine nennenswerte Anzahl von fehlenden oder unplausiblen Angaben.

Daneben entstehen Datenprobleme durch unvermeidliche Strukturbrüche, zum Beispiel durch Änderungen von Branchen- und Berufsklassifikationen. Ein Beispiel: Die meisten in den letzten drei Jahrzehnten entstandenen IT-Berufe kamen in der im Jahr 1988 eingeführten Klassifikation der Berufe (KldB88) nicht vor oder wurden anderen Berufen, zum Beispiel den Bürofachkräften, zugeordnet. Eine Studie, die den Lohneffekt eines Berufswechsels ermittelt, könnte im Übergang von der alten zur neuen Klassifikation (KldB2010) nicht zwischen echten Berufswechseln (eine Bürofachkraft arbeitet nach einer Umschulung als Webdesignerin) und artifiziellen Wechseln (eine Webdesignerin wurde in der alten Klassifikation als Bürofachkraft geführt) unterscheiden. Damit könnten die tatsächlichen Effekte eines echten Berufswechsels über- oder unterschätzt werden. Solche Strukturbrüche erschweren also Auswertungen und Analysen, die sich über längere Zeiträume erstrecken.

Nutzen der Daten für die Forschung und Politikberatung

Trotz dieser Probleme gehören die Prozessdaten zu den wichtigen Datenquellen für die Arbeitsmarktforschung. So wäre eine systematische und objektive Evaluation der Wirksamkeit von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen (Fortbildung, Umschulung etc.) ohne die mit den Beschäftigungsdaten (BeH) verknüpften Maßnahmendaten (MTH, XMTH) nicht möglich.

Das Potenzial der Prozessdaten zeigt sich auch anhand von Publikationen in international führenden wissenschaftlichen Fachzeitschriften. Beispielhaft sei hier eine Studie genannt, die der Wirtschaftsnobelpreisträger David Card 2013 gemeinsam mit Jörg Heining und Patrick Kline verfasst hat („Workplace Heterogeneity and the Rise of West German Wage Inequality“). Demnach geht der Anstieg der Lohnungleichheit in Deutschland zu einem erheblichen Teil auf steigende Lohndifferenzen zwischen Betrieben zurück. Zudem zeigt die Studie, dass überdurchschnittlich entlohnende Betriebe  überdurchschnittlich erfolgreich dabei sind, besonders leistungsfähiges Personal zu rekrutieren – ein Effekt, der sich zudem im Zeitablauf verstärkt.

Ein anderes Beispiel: Die Frage, ob eine bessere Absicherung gegen Arbeitslosigkeitsrisiken (zum Beispiel durch einen längeren Anspruch auf Arbeitslosengeld) zu höherer Arbeitslosigkeit führt, gehört zu den zentralen Fragen der Arbeitsmarktpolitik. Johannes Schmieder, Till von Wachter und Stefan Bender fanden in einer 2011 erschienenen Studie („The Effects of extended Unemployment Insurance over the Business Cycle”) heraus, dass eine Ausweitung der Dauer des Anspruchs auf Arbeitslosengeld in Rezessionsphasen nur geringe negative  Beschäftigungseffekte hat.

Solche Analysen sind nur möglich, weil  die Erwerbs- und Leistungsbezugsbiografien der Beschäftigten in der Integrierten Erwerbsbiografie (IEB) des IAB über lange, mehrere Konjunkturzyklen umfassende Zeiträume erfasst werden.

Fazit

Durch die wissenschaftliche Auswertung von Daten, die ursprünglich für andere Zwecke erhoben wurden, lassen sich wertvolle Informationen für Forschung und Politikberatung gewinnen. Das zeigt sich auch am Beispiel der prozessproduzierten Daten der BA, denen das IAB ein zweites Leben einhaucht: Erst durch sie wird eine objektive Evaluation der Wirksamkeit von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen wie Umschulungen oder Eingliederungszuschüssen möglich.

Daher sollte insbesondere die BA auch künftig alle Prozesse, bei denen kundenspezifische Daten erhoben werden, so konzipieren, dass eine wissenschaftliche Auswertung der Daten für eine spätere Evaluation ermöglicht wird.

DOI: 10.48720.IAB.FOO.20260713.01

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